چه داده‌ایم و چه گرفته‌ایم؟

یک دهه از زمان آغاز قانون هدفمندی یارانه‌ها می‌گذرد. طرحی که به «جراحی اقتصاد بیمار» ایران معروف شد. طی این ده سال، شاخص‌های اقتصادی از قبیل رشد اقتصادی، تورم و ضریب جینی نشان می‌دهد اهداف اولیه که عمدتا کاهش یارانه انرژی و مصرف بهینه سوخت در ساختار اقتصادی بود، عملا محقق نشد. هر چند تجربه شروع تحریم‌های نفتی در سال‌های ابتدایی دهه نود قانون هدفمندی یارانه‌ها را به «هزینه‌های اضافی و سربار دولت» بدل کرد.

اعتماد در ادامه نوشت: با اینکه قرار بود به افراد نیازمند و آسیب‌پذیر یارانه نقدی پرداخت شود، اما آنچه درنهایت رخ داد، بازتوزیع عواید حاصل از هدفمندی یارانه‌ها بین تمام افراد جامعه بود. هر چند دولت یازدهم پس از آغاز به کار سعی در کاهش جمعیت یارانه‌بگیران نقدی البته به صورت «داوطلبانه» کرد، اما هنوز چالش یارانه‌بگیران ثروتمند که مهم‌ترین دغدغه و مشکل دولت است، ادامه دارد.

از کجا آمد؟

قانون هدفمندی یارانه‌ها در دو فاز اجرایی شد که فاز اول از آذر ۸۹ تا اسفند ۹۲ و فاز دوم نیز از فروردین ۹۳ تا پایان برنامه پنجم توسعه که همان سال ۹۴ بود، ادامه یافت. اما در سال ۹۴ و به دنبال پیشنهاد دولت مبنی بر تک نرخی شدن بنزین و افزایش دوره پرداخت از ۳۰ به ۳۵ روز، این قانون نیز ادامه پیدا کرد.

براساس گزارش مرکز پژوهش‌ها در سال گذشته از سال ۸۹ تا ۹۷ بیش از ۴۰۰ هزار میلیارد تومان حدود ۹۳ میلیارد دلار با نرخ ارز دولتی، یارانه نقدی پرداخت شده است. به نظر می‌رسد این قانون به جای افزایش رفاه، توزیع ثروت و کاهش یارانه‌ها در بخش انرژی، عملا برای دولت آن‌هم در شرایط تحریمی و نوسان قیمت‌های نفت، بار مالی ایجاد کرده است. براساس این گزارش در بهترین حالت ۸۰ درصد از منابع این قانون از راه‌های از پیش تعیین شده بوده و مابقی از بودجه تامین می‌شده است.

روزی که مسیر اقتصاد تغییر کرد

۲۷ آذر ۸۹ رییس‌جمهور وقت با حضور در تلویزیون، اصلاح قیمت حامل‌های انرژی و زمان شروع قانون هدفمندی یارانه‌ها را اعلام کرد. قرار بر این بود که از فردای آن روز قیمت بنزین سهمیه‌ای با افزایشی ۴۰۰ درصدی به لیتری ۴۰۰ تومان، بنزین آزاد با جهشی ۷۰۰ درصدی به لیتری ۷۰۰، گازوییل نیز از لیتری ۱۶.۵ به ۱۵۰ تومان سهمیه‌ای و ۳۵۰ تومان آزاد به فروش برسد.

هر چند برای کاهش اثرات تورمی این افزایش قیمت نیز به هر فرد ۴۵ هزار و ۵۰۰ تومان یارانه نقدی پرداخت می‌شد. براساس آنچه دولت در قانون هدفمندی یارانه‌ها مدنظر قرار داده بود، ۵۰ درصد از عواید حاصل از این برنامه به افراد، ۳۰ درصد به تولید و مابقی نیز برای جبران هزینه‌های دولت می‌رسید که درنهایت در هیچ کدام از سال‌های این یک دهه، هیچ یک از این اهداف محقق نشد.

براساس گزارش مرکز پژوهش‌های مجلس که سال گذشته منتشر شده، در طول این سال‌ها ۹۰ درصد منابع حاصل از هدفمندی یارانه‌ها صرف یارانه معیشتی و ۲ درصد نیز به تولید تخصیص یافت و مابقی نیز سهم سایر بخش‌ها و به ویژه سلامت بود.

انحراف از قانون

می‌توان ادعا کرد اقتصاد ایران به پیش و پس از هدفمندی یارانه‌ها تقسیم شده که البته شاخص‌های اقتصادی نیز گواه این مدعا هستند. در این ده سال نه تنها به دلیل اجرای قانون هدفمندی یارانه‌ها که به دلیل ساختار وابسته به نفت اقتصاد ایران همچنین وابستگی زیاد منابع هدفمندی به فروش نفت و فرآورده‌های آن، شاخص‌ها مسیر پر فراز و نشیبی داشتند.

یک سال پس از اجرای قانون هدفمندی یارانه‌ها، نرخ رشد اقتصادی از ۶.۵ درصد به ۴.۳ درصد کاهش یافت و با شروع تحریم‌های نفتی این نرخ به منفی ۷.۷ در سال ۹۱ رسید. هر چند در سال‌های اخیر به دلیل شدت یافتن مجدد تحریم‌ها رشد اقتصادی نیز منفی شد و در سال ۹۸ به منفی ۶.۸ (براساس گزارش بانک مرکزی) رسید.

تحریم‌ها با اثر‌گذاری بر میزان صادرات و عواید نفتی، منابع هدفمندی یارانه‌ها را نیز تحت تاثیر قرار می‌دهد؛ نکته‌ای که دولت در زمان تدوین لایحه هدفمندی یارانه‌ها به آن توجهی نکرد. سه سال پیش داوود دانش جعفری، وزیر پیشین اقتصاد در پاسخ به چرایی به اجرا نشدن قانون هدفمندی یارانه‌ها پاسخ داده بود: «قرار بود منابع این طرح برای سرمایه‌گذاری به صندوقی واریز تا در بخش‌های مختلف به کار گرفته شود.

مهم‌ترین هدف طرح هم این بود که ظرفیت مالی جدید ایجاد کند و منجر به افزایش سرمایه‌گذاری، افزایش تولید و اشتغال شود. اما توزیع پول نقد جزو اهداف این طرح نبود. بحث توزیع پول و پرداخت نقدی از آنجایی آغاز شد که برای جبران کاهش قدرت خرید ناشی از افزایش قیمت‌ها، کمک نقدی به خانوار‌ها پرداخت شود. تصمیم گرفته شد ۵۰ درصد منابع حاصل از افزایش قیمت حامل‌های انرژی، در اختیار تولید قرار گیرد و ۵۰ درصد دیگر را برای جبران رفاه مردم قرار دهند. این وضعیت ایده‌آل بود، اما وقتی طرح اجرا شد چند اتفاق رخ داد که سبب شد ما از این اهداف فاصله بگیریم.»

او در ادامه سخنان خود افزوده بود: «اشتباهی که صورت گرفت ثابت کردن رقم پرداختی یارانه‌های نقدی بود. این درحالی است که رقم یارانه نقدی باید براساس نوسانات قیمت نفت تعیین می‌شد. یعنی زمانی که قیمت جهانی نفت ۱۰۰ دلار است با وقتی که ۳۰ دلار است، رقم تغییر نمی‌کند. دولت به اشتباه خود را متعهد کرد ماهانه نفری ۴۵ هزار تومان یارانه نقدی بدهد که مبنای درستی نداشت.» صحبت‌های دانش جعفری در دور جدید تحریم‌های نفتی که از آبان ۹۷ آغاز شد و دولت تقریبا از راهکار‌های پیشین خود برای فروش نفت نمی‌تواند استفاده کند و در نتیجه با کاهش منابع روبه‌رو شد، دیده شد.

آذر ماه سال گذشته مرکز پژوهش‌های مجلس در گزارش «عملکرد هشت‌ساله قانون هدفمندی یارانه‌ها» تاکید کرده بود: «این سیاست باید به شکلی جامع و با درنظر گرفتن همه ابعاد آن مجددا معماری و برنامه‌ریزی شود، چراکه به اهدافش شامل افزایش کارایی اقتصادی، افزایش رفاه، کاهش زمینه قاچاق سوخت، کاهش هزینه‌های دولت و شفافیت پرداخت یارانه نقدی دست پیدا نکرد.»

درآمد‌های هدفمندی افزایش یافت، اما مبلغ یارانه، نه

با استناد به گزارش مرکز پژوهش‌ها منابع حاصل از هدفمندی از ۴۳ هزار میلیارد تومان در سال ۹۰ به بیش از ۱۴۱ هزار میلیارد تومان در بودجه سال ۹۸ رسید. این در حالی است که مبلغ یارانه نقدی در تمام این سال‌ها و حتی با نوسانات شدید نرخ ارز در دو سال اخیر، ثابت ماند. در زمان شروع قانون هدفمندی یارانه‌ها، یارانه نقدی ۴۱ دلار ارزش داشت، اما ارزش فعلی آن ۱.۷۵ دلار است.

قرار بود هدفمندی یارانه‌ها به توزیع درآمد و ثروت و در نتیجه بهبود شاخص‌های رفاهی بینجامد، اما آنچه نصیب افراد شد میانگین تورم ۲۲.۲۶ تا پایان اسفند ۹۸ بود. اما تنها اثر این قانون، انحراف از اهداف اولیه، کاهش رفاه یا ثابت ماندن رقم یارانه نقدی نبود، بلکه اشکال دیگر پیشخور کردن منابع بودجه عمومی بود.

براساس آنچه مژگان خانلو، سخنگوی ستاد بودجه ۱۴۰۰ در جلسه بررسی لایحه بودجه سال آینده عنوان کرد، «۳۵ درصد از منابع از هدفمندی یارانه‌ها ۸ ماهه اول سال جاری محقق نشد به همین دلیل دولت این منابع را با کسب اجازه از شورای عالی هماهنگی از طریق اوراق تامین کرد.» هر چند این روند در سال‌هایی که تحریم‌ها مهم‌ترین منبع درآمدی کشور را تحت تاثیر قرار دارند، دور از ذهن نیست.

براساس گزارش مرکز پژوهش‌های مجلس از سال ۸۹ تا ۹۷، به جز در دو سال ۹۶ و ۹۷، همواره منابعی از بودجه عمومی یا بانک مرکزی برای واریز یارانه‌های نقدی به حساب سازمان برنامه واریز می‌شد. طی این سال‌ها ۴۳۵ هزار میلیارد تومان برای هدفمندی یارانه‌ها درنظر گرفته شد که ۷۶ هزار میلیارد تومان از محل بودجه عمومی به علاوه هشت هزار میلیارد تومان از منابع بانک مرکزی در سال ۹۸، کل دریافتی سازمان برنامه از قانون هدفمندی یارانه‌ها ۷۶ درصد بوده و محل تامین مابقی بودجه عمومی، بانک مرکزی و انتشار اوراق مالی بود. به بیان دیگر بیشترین درصد تحقق منابع برای هدفمندی یارانه‌ها در این سال‌ها حدود ۸۰ درصد بوده است.

یارانه انرژی؛ بهانه‌ای که همچنان پابرجاست

طی سه سال ۲۰۱۷ تا ۲۰۱۹ ایران صدرنشین یارانه انرژی در جهان و بالاتر از کشور‌های چین و هند قرار گرفت. براساس آمار‌های رسمی در سال ۲۰۱۸ و ۲۰۱۹ به ترتیب ۶۹.۲ میلیارد دلار و ۸۶ میلیارد دلار یارانه پنهان انرژی که عمدتا در بخش‌های برق، نفت و گاز بوده پرداخت شده که سهمی ۱۵.۳ و ۱۶.۸ درصدی از تولید ناخالص داخلی دارد. بر این اساس سرانه یارانه انرژی در سال ۲۰۱۸ حدود ۸۵۴ دلار و در سال ۲۰۱۹ حدود ۱۰۶۱ دلار برآورد شده است. این آمار‌ها درحالی است که ایران قرار بود با هدفمندی یارانه‌ها، یارانه به بخش انرژی به کمترین حد خود برسد. آمار‌ها نشان از انحراف شدید در عملکرد این قانون پس از یک دهه دارد.