تقویت ظرفیت‌های حکمرانی مقدم بر اصلاح سیاستی

متن پیش‌رو بخشی از مقاله «چشم‌انداز و عمل: راهبری، دولت و تحول جامعه» نوشته جوئل میگدال است که به مساله اصلاحات در کشور مصر می‌پردازد. میگدال یکی از پژوهشگران برجسته در زمینه دولت‌سازی و تقویت ظرفیت‌های دولتی است.

این مقاله به خوبی نگاه او در مورد شرایط و انگیزه‌های ارتقای ظرفیت‌های دولتی و شیوه پیاده‌سازی سیاست‌ها در دولت‌های در حال توسعه را تشریح می‌کند.

میگدال توضیح می‌دهد که ناتوانی در پیاده‌سازی سیاست‌های رسمی و وجود مراکز قدرت غیررسمی که در برابر قوانین دولت رسمی مقاومت می‌کنند نوعی بیماری فراگیر در جهان توسعه است و راه ساخت دولتی تحول‌آفرین با توجه به بستر‌های نهادی هر کشور، خاص است.

این یادداشت توسط مرکز توانمندسازی حاکمیت و جامعه جهاد دانشگاهی آماده شده و بخشی از پروژه‌ای برای تبیین مبانی نظری در جهت توضیح نقش ظرفیت‌های حاکمیتی در اجرای اصلاحات سیاسی و اقتصادی است. این مقاله در ۳ بخش ارایه می‌شود.

در بخش اول مبانی نظری تکوین دولت‌های دارای توانایی ایجاد تحولات در چارچوب فکری میگدال مطرح شده است و در بخش دوم نیز کاربرد این نظریه در مورد اصلاحات در کشور مکزیک در دوره کاردناس مورد بحث قرار گرفته است. در نهایت، در این یادداشت، تغییرات در کشور مصر در دوره جمال عبدالناصر در چارچوب نظری میگدال ارایه می‌شود.

ناصر و انقلاب از بالا در مصر

براندازی نظام پادشاهی در مصر در سال ۱۹۵۲ توسط افسران آزاد برخلاف براندازی نظام کهن در مکزیک، با شورش‌های بزرگ دهقانی همراه نبود. اصلاحات ارضی عظیمی که پس‌ازآن در مصر اتفاق افتاد، در بسیج دهقانان ریشه نداشت ولی به شکلی طراحی شده بود که به چنین بسیجی منتهی شود.

جمال عبدالناصر، اصلی‌ترین نیروی حامی براندازی نظام پادشاهی و رییس‌جمهور آینده مصر، چشم‌اندازی در مورد یک تحول اجتماعی عظیم در مصر داشت که با نابودی عناصر فئودال در هزاران روستای کنار رود نیل آغاز می‌شد.

ناصر ایده روشنی از ابزار‌های نهادی مورد نیاز برای نیل به اهدافش در سر داشت. چشم‌انداز او براساس پیش‌فرض، یک سازمان دولتی تقویت شده و غالب بود. او امید داشت که با بازسازی دولت بتواند استراتژی‌های پایداری برای بقای مردم مصر فراهم سازد.

برنامه‌های او برای غالب ساختن دولت، برخلاف کاردناس در مکزیک از فضایی نزدیک به هرج‌ومرج و جنگ داخلی نمی‌آمد بلکه در واکنش به یک سازمان ضعیف حاکم با نفوذ بیش‌ازحد زمین‌داران بزرگ بود. به نظر می‌رسید که اصلاحات ارضی بهترین جا برای شروع یک تحول اجتماعی عظیم باشد. در مصر مالکیت زمین در دستان یک اقلیت کوچک متمرکز بود.

نیم درصد از زمین‌داران کنترل بیش از یک‌سوم زمین‌های زراعی را در اختیار داشتند، درحالی که ۹۵ درصد از زمین‌داران مالک یک‌سوم دیگر از زمین‌ها بودند و نیمی از جمعیت روستایی زمینی نداشتند. فرآیند اصلاحات جدیدی که سنگ‌بنای تحول اجتماعی بزرگ‌تری بود که درنهایت «سوسیالیسم عرب» نام گرفت، تنها یک ماه و نیم پس از کودتای سال ۱۹۵۲ آغاز شد.

قانون اصلاحات ارضی (و تصحیح‌های بعدی آن) در ابعاد متعددی موفقیت چشمگیری داشت. این قانون، طبقه بزرگ زمین‌دار را به عنوان یک نیروی اجتماعی و اقتصادی در مصر و به عنوان یک نیروی سیاسی در قاهره از میان برداشت. کشاورزان کوچک که ۹۵درصد از تمامی زمین‌داران را تشکیل می‌دادند، املاک خود را از یک‌سوم زمین‌های زراعی به نیمی از زمین‌های زراعی رساندند.

این قانون همچنین شامل مقررات کارآمدی برای اجاره نیز می‌شد که اجاره‌بها را پایین می‌آورد و برای مستاجران حمایت قانونی فراهم می‌ساخت. درنهایت، دولت با نهاد‌هایی به روستا‌های مصر نفوذ کرد که برای روستاییان استراتژی‌های بقایی جایگزین استراتژی‌های طراحی شده توسط زمین‌داران بزرگ فراهم می‌ساخت.

این نهاد‌ها شامل تعاونی‌های کشاورزی، شورا‌های محلی و کمیته‌های محلی حزب سیاسی ملی ساخته ناصر می‌شدند. اما اصلاحات ارضی در ابعادی دیگر صرفا به تغییرات محدودی در بخش روستایی مصر منجر شدند. بازتوزیع حقیقی تنها منافع اندکی برای کشاورزان فقیر به همراه آورد.

بیست سال پس از آغاز اصلاحات، دولت حدود ۱۲،۵ درصد از زمین‌های زراعی را بازتوزیع کرده بود. درمجموع، تا سال ۱۹۷۰ (یعنی سال مرگ ناصر) حدود ۹ یا ۱۰ درصد از جمعیت روستایی در نتیجه اصلاحات زمین به دست آوردند. میانگین تکه زمین توزیع شده کمتر از ۲.۵ فدّان (۱) بود (یک فدّان کمی بیشتر از یک جریب است) به‌طور میانگین در نقشه مصر هنوز کمتر زمینی بیش از یک فدّان است و دوسوم نیروی کار کشاورزی مذکر هیچ زمینی ندارند یا زمینی کمتر از یک فدّان دارند.

درحالی که ادارات دولتی به همه روستا‌ها نفوذ یافتند و چهره روستا‌های مصر را برای همیشه تغییر دادند، اما تمامی نهاد‌های دولتی تحت کنترل افرادی درآمدند که می‌خواستند قواعد خود را به روستا‌های مصر تحمیل کنند و این امر با اهداف ناصر همخوانی نداشت.

«تصور اینکه دولت می‌تواند زندگی روزمره کشاورزان روستایی را کنترل کند، دست بالا گرفتن قدرت کنترل دولت بر مقامات خود و همچنین بر روستاییان است... دولت هنوز توانایی تصمیم‌گیری در مورد ویژگی دقیق و رقابت بین روابط متقابل در سطح محلی را ندارد.» همانند قدرتمندان محلی در مکزیک، دهقانان متوسط و غنی در روستا‌های مصر بر ادارات دولتی در سطح روستا‌ها و کمیته‌های حزب ملی غلبه یافتند.

آن‌ها تعاونی‌های کشاورزی و دیگر نهاد‌های جدید را به ابزار‌هایی برای ثروت‌اندوزی خود و شیوه‌هایی برای تحمیل قواعد بازی خود بر حیات اجتماعی روستاییان بدل کردند.

تاثیر قدرت‌های خارجی: مصر تحت حکومت ناصر در مبارزه برای تحول اجتماعی، نسبت به مکزیک دارای یک مزیت بود: ساختار مجموعه قدرت‌های بین‌المللی در زمان این مبارزه. زمانی که ناصر سیاست تحول اجتماعی از طریق سیاست‌گذاری دولتی را آغاز کرد، به دلیل کاهش مقاومت از سوی قدرت‌های جهانی و حتی از نظر حمایت‌های مثبت خارجی از بازسازی داخلی و تثبیت دولت، زمان‌بندی او ایده‌آل بود.

کاهش نفوذ بریتانیا در خاورمیانه و به‌ویژه در مصر، منطقه را به منبعی برای رقابت بین دو قدرت بزرگ پس از جنگ جهانی دوم یعنی شوروی و امریکا بدل کرد. ناصر ماهرانه از مقابله بین ابرقدرت‌ها استفاده کرد تا قدرت مانور خود را افزایش دهد و حمایت خارجی که شدیدا مورد نیاز بود را کسب کند.

ناصر حتی پیش از آنکه به ریاست‌جمهوری برسد، سرپرست نمایندگان مذاکره با انگلیس بود که به خروج نیرو‌های نظامی انگلیسی از مصر منجر شد. در کنفرانس باندونگ (۲) در سال ۱۹۵۵ ناصر با ایجاد روابطی با رهبران دولت‌های آسیایی و آفریقایی به دنبال جلب حمایت برای دوره ریاست‌جمهوری خود بود.

در سال ۱۹۵۵ که درخواست ناصر از غرب برای خرید سلاح بی‌پاسخ ماند، او با یک قرارداد خرید سلاح از چکسلواکی، شوروی را به خاورمیانه فراخواند. امریکا با سلب حمایت از سد بزرگ اسوان (۳) که برای ناصر پروژه مهمی بود، در برابر استقلال فزاینده مصر (ازجمله به رسمیت شناختن جمهوری خلق چین) واکنش نشان داد.

مقامات امریکایی همچنین بریتانیا و بانک جهانی را نیز تحریک کردند تا از ارایه کمک‌های مالی خودداری کنند. حوادثی عمده به سرعت پیش آمدند، ازجمله حمایت اقتصادی شوروی از این پروژه به عنوان جایگزینی برای حمایت غرب؛ ملی‌سازی کانال سوئز در مصر؛ حمله بریتانیا، فرانسه و اسراییل به مصر در جنگ سوئز و مسدود ساختن دارایی‌های کشور مصر در بریتانیا، فرانسه و امریکا. ناصر در جریان این غوغا به لحاظ نظامی ضربه خورد، اما در عرصه سیاست پیروز شد.

او با سیاست بی‌طرفی مثبت که شامل همکاری بیشتر با دیگر دولت‌های آسیایی و آفریقایی و حمایت مستقیم هرچه بیشتر از سوی شوروی می‌شد، استقلال بیشتری نسبت به غرب پیدا کرد.

اما نیرو‌های تاریخی جهانی دیگر شرایط مساعدی برای تثبیت قدرت ناصر ایجاد نکردند. به عنوان‌مثال، به نظر می‌رسید که او تهدید تهاجم نظامی را جدی نگرفته بود. از جهتی، حق با او بود. هم در جنگ سوئز در سال ۱۹۵۶ و هم در جنگ اعراب و اسراییل، بخشی از خاک مصر اشغال شد، اما هیچ‌کدام از این دو جنگ به تهاجم به بخش‌های پرجمعیت کشور در امتداد رود نیل منجر نشدند.

نه بقای ناصر و نه بقای دولت در معرض تهدیدی مستقیم نبودند. در هر دو مورد او واقعا از این امر غافلگیر شد که جنگ به درون مرز‌های مصر کشیده شده است. حتی نشانه‌های کمی وجود دارد مبنی بر اینکه در سال ۱۹۶۷ و با انباشت تنش پیش از حمله اسراییل، ناصر تلاش کند تا ظرفیت‌های بسیج دولت را به سرعت افزایش دهد.

دوره کوتاه جنگ نیز یک دوره بحران یا بنا به تعریف مارویک (۴) در مورد بریتانیا در جنگ جهانی اول «تصمیم شوم برای انجام تمامی بازسازی‌های سازمانی در جهت تضمین موفقیت در جنگ» را از مصر دریغ کرد. تنها پس از شروع جنگ بود که ابعاد عظیم تهدید اسراییل در سال ۱۹۶۷ برای ناصر روشن شد. او پس از شکست سهمگین سال ۱۹۶۷ که منجر به «بی‌اعتبار شدن حکومت ناصر و بی‌ارزش شدن سیاست‌هایش شد»، در سه سال آخر دوره حکومتش تلاش کرد تا ثبات اجتماعی را حفظ کند.

در سال‌های منتهی به، به‌قدرت رسیدن افسران آزاد، مصر دچار آن نوع از نابه‌جایی اجتماعی نشد که مکزیک پیش از دوره حکومت کاردناس تجربه کرد. هیچ نوعی از همگرایی نیرو‌ها وجود نداشت که به سرعت و عمیقا استراتژی‌های فعلی بقای مردم را تضعیف کند.

نتیجه این بود که مخالفانی ریشه‌دار در برابر هر تلاش ناصر برای خلع قدرت سازمان‌های اجتماعی دیگر وجود داشتند. درنتیجه، ناصر تصمیم گرفت در زمانی که حکومتش دچار چالش بود، با این مراکز قدرت ریشه‌دار مبارزه نکند. در مقابل، او به نوعی از ثبات اجتماعی که این سازمان‌های اجتماعی قاعده‌گذار دیگر می‌توانستند فراهم سازند، تکیه کرد.

در سال‌های ۱۹۶۷ و ۱۹۶۸ و پس از شکست نظامی، ناصر با ارتشی ناراضی و شورش‌هایی در شهرها، کارخانه‌ها و دانشگاه‌های مصر مواجه بود. ناصر اکنون باید در روستا‌ها دست به انتخابی حساس می‌زد. دهقانان متوسط و ثروتمند هم به عنوان عاملان زمین‌داران بزرگ‌تر و هم در نقش خودشان به عنوان مدیران روستا به مدتی طولانی، چهره‌هایی کلیدی در استراتژی‌های موجود بقای دهقانان فقیرتر بودند.

حزب سیاسی ناصر در میانه کارزاری حساس بود که پیش از جنگ سال ۱۹۶۷ آغاز شد و هدف آن ریشه‌کن کردن قدرت این دهقانان متوسط و ثروتمند بود. ناصر باید میان تحول اجتماعی مورد نظر حزب و ثبات اجتماعی که این دهقانان متوسط و ثروتمند می‌توانستند فراهم سازند، انتخاب می‌کرد.

ناصر با انتقاد تند از حزب و دستگیری رهبر حزب، درعمل تمایل خود برای جذب قاعده‌گذاری نامنسجم دهقانان متوسط و ثروتمند در جهت تضمین ثبات اجتماعی در روستا‌ها را اعلام کرد. به‌طور خلاصه، ناصر نیز همچون کاردناس تکانه‌های متناقضی از سوی نیرو‌های تاریخی جهانی دریافت می‌کرد.

اگرچه مجموعه نیرو‌های قدرت‌های بزرگ جهانی به او فرصتی خارق‌العاده دادند تا بدون حمایت خارجی، اصلاحات داخلی رادیکالی انجام دهد، اما او برای تحقق چشم‌انداز خود با موانع مهم دیگری مواجه شد.

کوتاه بودن جنگ‌های ناصر در سال‌های ۱۹۵۶ و ۱۹۶۷، دور بودن مخاطره نظامی یمن از مصر و کمک شوروی در جنگ فرساینده علیه اسراییل در سال‌های ۱۹۶۹ و ۱۹۷۰ منجر به این شدند که ناصر آن «دوره تصمیم شوم» را سپری نکند که در آن برای بازسازی جامعه در برابر فجایع بالقوه خارجی، ریسک در مورد ثبات داخلی پذیرفته می‌شود. ناصر در مصری حکومت کرد که در آن استراتژی‌های کهن بقا به خوبی تثبیت شده بودند و مقاومت در برابر تثبیت دولت بسیار بالا بود.

برخلاف کاردناس، حمله او به زمین‌داران بزرگ در پس نابه‌جایی‌های اجتماعی بزرگ دیگر اتفاق نیفتاد. برای ناصر، خطرات مقاومت داخلی و بی‌ثباتی به حدی زیاد بودند که او نمی‌توانست چشم‌انداز خود را محقق سازد. او حمله به زمین‌داران بزرگ را با جنگ‌هایی علیه عوامل آن‌ها در روستا‌ها یعنی دهقانان متوسط و ثروتمند ادامه نداد.

پی نوشت:

۱-feddan

۲-Bandung Conference

۳-Aswan

۴-Marwick