تفاوت ساختار تحریم‌ها پس از ژنو

بانک‌ها و موسسات مالی اروپایی، به مجرد اینکه یک بانک یا موسسه مالی ایرانی در فهرست تحریم‌های اتحادیه اروپا قرار می‌گرفت، کلیه روابط تجاری و مالی خود با آن بانک را متوقف می‌کردند و دارایی‌های آن را نیز مسدود می‌کردند. در چنین حالتی، بانک یا موسسه اعتباری ایرانی مورد بحث، عملا هیچ تراکنش و عملیاتی را بدون کسب مجوز از مقامات ذی‌ربط کشورهای عضو اتحادیه اروپا نمی‌توانست انجام دهد. پیگیری کسب چنین مجوزی نیز قاعدتا باید توسط طرف ایرانی انجام می‌شد که با توجه به عدم حضور در قلمرو اتحادیه اروپا امر دشواری بود.

علاوه بر این، بانک‌های اروپایی بر اساس احتیاط و ملاحظات مربوط به ریسک‌های تداوم روابط کارگزاری خود با بانک‌های ایرانی در چنین شرایطی، به طور کلی از تداوم چنین رابطه‌ای حتی در مواردی که جز مستثنیات تحریم‌ها بود، صرف‌نظر می‌کردند. اگرچه برخی از بانک‌ها و موسسات مالی ایران، در فهرست تحریم‌های اتحادیه اروپا قرار نداشتند، اما با توجه به اینکه درآمدهای ارزی جمهوری اسلامی ایران، عمدتا از محل فروش نفت و فرآورده‌های نفتی است که به حساب‌های بانک مرکزی واریز می‌شود و بانک‌های تجاری برای تامین مالی واردات، باید ابتدا از بانک مرکزی ارز لازم برای این کار را خریداری کنند، در عمل تحریم بانک مرکزی، منجر به این می‌شد که حتی بانک‌های تجاری مزبور نیز نتوانند نقش خود را در تامین مالی واردات دارو، غذا و محصولات کشاورزی ایفا کنند.

می‌توان گفت آورده «برنامه کاری مشترک» در اینجا این است که 1+5 را ملزم می‌کند کانال مالی را برای چنین اموری فراهم کند و به تعبیر دیگر وظیفه ایجاد یک کانال مالی برای انجام نقل و انتقال‌های مربوط به اقلام بشردوستانه بر عهده 1+5 قرار گرفته است. به‌طور خلاصه می‌توان گفت «برنامه کاری مشترک» نقش کشورهای گروه 1+5 را در رابطه با صادرات اقلام بشردوستانه به ایران، از یک نقش انفعالی به یک نقش فعال مبدل کرده است و برای آنها جدا از تکالیف سلبی، تکالیف مثبت و ایجابی در نظر گرفته است.

کانال مالی مزبور، علاوه بر اقلام بشردوستانه که در بالا به آنها اشاره شد، 2 کارکرد دیگر دارد: نخست اینکه می‌تواند برای پرداخت تعهدات ایران به سازمان ملل مورد استفاده قرار گیرد و دوم اینکه می‌توان از آن برای پرداخت هزینه‌های تحصیل دانشجویان ایرانی در خارج از کشور استفاده کرد. هیچ یک از دو مورد یادشده، جزو هزینه‌ها و مصارف بشردوستانه محسوب نمی‌شوند و بنابراین، استثناهای مربوط به مصارف و اقلام بشردوستانه که در نظام تحریم‌های آمریکا و اتحادیه اروپا وجود داشت و در بالا به آنها اشاره شد، شامل آنها نمی‌شود، اما در عین حال، جز مشکلات جدی ایران در سال‌های اخیر بودند و «برنامه کاری مشترک» در این رابطه توانسته است راهکاری برای حل این مشکل فراهم آورد.

بخش دوم از تحریم‌های مالی که در اینجا باید مورد اشاره قرار گیرد، تحریم خرید طلا و فلزات گرانبها است. در «برنامه کاری مشترک» قید شده است که تحریم‌های مربوط به طلا و فلزات گرانبها و نیز خدمات مربوط به آنها به حالت تعلیق درخواهد آمد. این امر منجر به لغو برخی از تحریم‌های موجود در ایالات متحده آمریکا و اروپا علیه ایران خواهد شد.

در ایالات متحده آمریکا بر اساس ماده 1245 قانون آزادی و مبارزه با تکثیر تسلیحات ایران، (Iran Freedom and Counter Proliferation Act) فراهم کردن طلا یا فلزات گرانبها به نفع ایران، مشمول تحریم قرار گرفته است. بر اساس ماده مزبور، ارائه طلا به ایران در عوض دریافت نفت ایران، ممنوع است و شرکت‌های خارجی که این کار را انجام دهند نیز مشمول مجازات‌هایی قرار خواهند گرفت که در قانون تحریم‌های ایران (Iran Sanctions Act) درج شده است. اتحادیه اروپا نیز پیش از این فروش طلا و فلزات گرانبها به ایران را ممنوع کرده بود. بند 3 از مقدمه مصوبه شماره 2012/267 اتحادیه اروپا تجارت طلا و فلزات گرانبها به ایران را ممنوع اعلام کرده است.

بندهای «الف» و «ب» ماده 15 همان مقرره به ترتیب خرید طلا از ایران فروش آن به این کشور را نیز ممنوع اعلام کرده‌اند. علاوه بر این، ضمیمه هفتم مقرره یادشده، حاوی فهرست اقلامی است که تحت عنوان «طلا، فلزات گرانبها و الماس» تجارت آنها با ایران ممنوع اعلام شده است و ذکر جزئیات آن در اینجا ضروری به نظر نمی‌رسد. اکنون ایران می‌تواند بر اساس «برنامه کاری مشترک» از آمریکا درخواست کند که ماده 1245 قانون فوق‌الذکر را ملغی کند و همچنین شورای اتحادیه اروپا نیز ملزم است، مواد مربوط به تحریم طلا و فلزات گرانبها در مقرره شماره 2012/267 را حذف کند و آن را به طور رسمی اعلام کند. اعلام رسمی این حذف، از آن رو ضرورت دارد که مقرره یادشده، در روزنامه رسمی اتحادیه منتشر شده است و لذا تغییرات آن نیز باید به همان نحو منتشر شود.

بخش دیگری از تحریم‌های ایران که در «برنامه کاری مشترک» مورد توجه قرار گرفته و تغییراتی در آن اعمال شده است، تحریم‌های مربوط به نفت و پتروشیمی است. در این رابطه در «برنامه کاری مشترک» قید شده است، گروه 1+5 می‌پذیرد که تلاش‌های خود را برای کاهش بیشتر فروش نفت خام ایران متوقف کند و به این ترتیب، خریداران نفت ایران را قادر سازد سطح فعلی خرید نفت خام خود از ایران را حفظ کنند.

 [همچنین] ایران قادر خواهد بود مقدار مورد توافقی از عواید حاصل از فروش نفت را که در خارج نگهداری می‌شود به ایران بازگرداند. برای نفتی که به این صورت فروخته می‌شود، تحریم‌های آمریکا و اتحادیه اروپا بر خدمات حمل و نقل و بیمه به حالت تعلیق در خواهند آمد. علاوه بر این، در قسمت دیگری از «برنامه کاری مشترک» قید شده است که شورای امنیت سازمان ملل متحد، اتحادیه اروپا و ایالات متحده آمریکا، هیچ تحریم جدید دیگری را در رابطه با برنامه هسته‌ای ایران وضع نخواهند کرد. این امر شامل تحریم‌های نفتی و پتروشیمی نیز می‌شود و به این معنا است که در صورتی که این توافق، مورد عمل قرار گیرد، هیچ تحریم جدیدی بر صنعت نفت و پتروشیمی ایران وضع نخواهد شد. در اینجا نگاهی به رژیم تحریم‌های نفتی و پتروشیمی ایران می‌تواند، دستاورد این بخش از «برنامه کاری مشترک» را نشان دهد.

اقدامات دولت ایالات متحده آمریکا برای تحریم نفت ایران از سال 1995 آغاز شد. در هشت سپتامبر آن سال سناتور آلفونس داماتو، طرح قانونی را به کنگره پیشنهاد داد که سرمایه‌گذاری در بخش انرژی ایران را مشمول تحریم قرار می‌داد. قانون مزبور در ایران به قانون داماتو شهرت یافت و عنوان اصلی آن قانون تحریم‌های ایران و لیبی Iran, Libya Sanctions Act )ILSA) بود و پس از خاتمه تحریم‌های لیبی در سال 2006 به قانون تحریم‌های ایران (i(Iran Sanctions Act ISA تغییر عنوان پیدا کرد.

این قانون در پی آن بود که سرمایه‌گذاری در بخش انرژی ایران را در صورتی که سالانه بیش از 20 میلیون دلار باشد، مشمول تحریم قرار دهد و مجازات‌هایی را برای شرکت‌هایی که این سرمایه‌گذاری را انجام دهند در نظر می‌گرفت. پس از آن در سال 2010 قانون جامع تحریم‌های ایران (CISADA) سرمایه‌گذاری در بخش انرژی ایران را بیش از آنچه در قانون تحریم‌های ایران مقرر شده بود، محدود کرد و مقرر داشت که ارائه کالاها و خدماتی به ارزش بیش از یک میلیون دلار که می‌تواند ایران را قادر به حفظ یا توسعه صنعت نفت و گاز خود کند، مشمول تحریم است.

در 30 جولای 2012 رییس‌جمهور ایالات متحده آمریکا دستور اجرایی شماره 13622 را صادر کرد. این دستور اجرایی از تحریم سرمایه‌گذاری در بخش انرژی ایران فراتر می‌رفت و خرید نفت ایران را مشمول تحریم قرار می‌داد. خرید نفت آمریکا از ایران، عملا از سال‌ها قبل منتفی شده بود و این دستور اجرایی در پی آن بود که خرید نفت شرکت‌های غیرآمریکایی از ایران را متوقف کند. بر اساس این دستور، خرید نفت یا محصولات نفتی ایران، هر گونه معامله با شرکت ملی نفت ایران (NIOC) یا شرکت نفتیران (NICO) یا خرید محصولات پتروشیمی ایران مشمول تحریم بود، مگر آنکه خریدار نفت با تعهد دادن به اینکه در آینده، خرید نفت از ایران را به طور جدی کاهش خواهد داد، یک معافیت موقت از این تحریم کسب کند.

 کاهش مزبور هر 180 روز مورد ارزیابی قرار می‌گیرد و برای تمدید معافیت یادشده باید کشور خریدار، مجددا خرید نفت خود را از ایران کاهش دهد. مجددا متعاقب آن در 10 آگوست 2012 قانون کاهش تهدید ایران و سوریه تصویب شد که ارائه خدمات حمل و نقل برای نفت ایران و مشارکت با ایران در میادین نفت و گاز خارجی را نیز مورد تحریم قرار می‌داد.

بانک‌هایی که وجوه حاصل از فروش نفت، محصولات نفتی و پتروشیمی ایران را منتقل می‌کردند نیز مشمول مجازات‌های آمریکا قرار می‌گرفتند. همین قانون بود که ارائه خدمات بیمه‌ای برای نفت ایران را نیز مشمول تحریم قرار داد. تحریم‌های مزبور در قانون آزادی و مبارزه با تکثیر تسلیحات ایران (IFCA) نیز تکرار شده‌اند. به طور خلاصه پیش از توافق بر سر «برنامه کاری مشترک» خرید نفت، محصولات نفتی و محصولات پتروشیمی از ایران و بیمه و حمل نقل آن به طور کامل ممنوع بود، مگر برای کشورهایی که متعهد شوند هر 180 روز به طور جدی خرید نفت خود از ایران را کاهش دهند و این روند تا زمانی که ایران وادار به توقف برنامه هسته‌ای خود شود، ادامه پیدا می‌کرد. ممنوعیت‌های مشابهی نیز در همین رابطه در اتحادیه اروپا تصویب شده‌اند.

 بر اساس بندهای 3، 7، 8 و 9 مقدمه مقرره 2012/267 خرید محصولات نفتی و پتروشیمی ایران و سرمایه‌گذاری در این بخش‌ها ممنوع است. ماده 11 همان مقرره نیز به صراحت واردات نفت و محصولات پتروشیمی از ایران را ممنوع می‌کند و ارائه خدمات مالی و بیمه‌ای و حمل‌ونقل برای چنین معاملاتی را چه به طور مستقیم و چه به طور غیرمستقیم، مشمول تحریم‌ها قرار می‌دهد. ضمیمه شماره چهار همان مقرره حاوی فهرست تولیدات نفتی و پتروشیمی است که مشمول این محدودیت مي‌شوند.

با توجه به آنچه گفته شد می‌توان نتیجه گرفت «برنامه کاری مشترک» عملا موجب آن نخواهد شد که شرکت‌های اروپایی یا آمریکایی که خرید نفت و محصولات پتروشیمی از ایران را متوقف کرده‌اند، قراردادهای جدید خرید نفت با ایران منعقد کنند، اما شرکت‌هایی که در حال حاضر، خرید نفت و محصولات پتروشیمی از ایران را انجام می‌دهند، می‌توانند به همان میزان، خرید را ادامه دهند و برای این تداوم خرید، نیازمند اخذ مجوز از مقامات ذی‌ربط آمریکایی و اروپایی نیستند. علاوه بر این، انعقاد قراردادهای بیمه و حمل و نقل حتی با بیمه‌های اروپایی و آمریکایی در رابطه با فروش نفت و محصولات پتروشیمی مزبور، مجاز است.

این نکته را نیز می‌توان افزود که حتی نقل و انتقال عواید حاصل از این فروش، برای مصارف و اقلام بشردوستانه از طریق کانال مالی مورد اشاره در بالا بلامانع است. بنابراین، فی‌المثل، با اجرای «برنامه کاری مشترک» ایران باید بتواند عواید حاصل از فروش نفت خود در کشورهای غیراروپایی را به بانک‌های مشخص‌شده در کانال مالی مربوط به خریدهای بشردوستانه منتقل کند تا با آن، خرید کالاها و اقلام بشردوستانه، پرداخت تعهدات خود به سازمان ملل متحد یا پرداخت هزینه‌های تحصیل دانشجویان را انجام دهد.

با این حال مقامات ایران باید دقت داشته باشند که تمرکز عواید ناشی از فروش نفت در کانال یادشده برای مقاصدی غیر از آنچه در «برنامه کاری مشترک» در نظر گرفته شده است، ممکن نخواهد بود و می‌تواند منتهی به بلااستفاده ماندن یا حتی انسداد آن عواید شود. گروه 1+5 با پذیرش «برنامه کاری مشترک» این تعهد را بر عهده گرفته است که کلیه مقررات و قوانین فوق‌الذکر را به نحوی اصلاح کند که خرید محصولات نفتی و پتروشیمی، ارائه خدمات حمل و نقل و بیمه برای آن و ارائه خدمات مالی برای نقل و انتقال آن وجوه را در سطح فعلی مجاز اعلام کند. تغییرات مذکور باید به همان نحوی که تحریم‌ها اعلام و منتشر شده‌اند، در متون و پایگاه‌های اطلاعاتی رسمی آنها درج و منتشر شوند.

3- تحریم‌های مربوط به صنعت هوایی و اتومبیل

بخش دیگری از تحریم‌ها که در «برنامه کاری مشترک» در خصوص کاستن از آنها توافق شده است، تحریم‌های مربوط به صنعت هوایی و اتومبیل هستند. در رابطه با صنعت هوایی، گروه 1+5 متعهد شده است که «مجوز عرضه و نصب قطعات یدکی ایمنی برای ایمنی پروازهای غیر نظامی و خدمات مرتبط با آن را صادر کند».

این امر استثنایی بر محدودیت‌هایی است که تاکنون در این رابطه وجود داشته‌اند. محدودیت‌هایی که پیش از این در این زمینه وجود داشته‌اند، ریشه در قانون اختیارات اضطراری اقتصادی بین‌المللی (IEEPA) دارند. این قانون به رییس‌جمهور اجازه می‌دهد در مواردی که وضعیت اضطراری بین‌المللی وجود دارد، یکسری محدودیت‌های تجاری را برقرار کند. کلینتون، رییس‌جمهور اسبق آمریکا در سال 1995 بر اساس این قانون، دستور اجرایی شماره 12959 را صادر کرد و ضمن اعلام اینکه وضعیت اضطراری در رابطه با ایران وجود دارد، معاملات گوناگونی را با ایران منع کرد. البته این محدودیت‌ها یکساله هستند اما از آن زمان تاکنون همه‌ساله در ماه مارس تجدید شده است.

ارائه قطعات یدکی هواپیماهای غیرنظامی نیز یکی از مواردی بوده است که در دستور اجرایی مزبور ممنوع شده بود. با این حال رییس‌جمهور آمریکا در مواردی، مجوز صدور قطعات هواپیما به ایران را صادر کرده بود که از آن جمله می‌توان به مجوز صادره توسط رییس‌جمهور آمریکا در 16 مارس 2011 برای فروش برخی قطعات هواپیما به ایران اشاره کرد. ضمنا دولت آمریکا در تاریخ 23 ژوئن 2011 شرکت هواپیمایی ملی ایران را با این ادعا که به تکثیر تسلیحات در ایران کمک می‌کند طی دستور اجرایی شماره 13382 مشمول تحریم قرار داد.

این امر باعث شد تردیدهایی در رابطه با وضعیت آتی مجوزهای مربوط به فروش قطعات هواپیما به وجود آید و این امر در هاله‌ای از ابهام قرار گیرد. اتحادیه اروپا اگرچه صنعت هوایی ایران را مورد تحریم قرار نداده است اما برخی از شرکت‌های فعال در صنعت هوایی ایران را در فهرست اشخاص و نهادهای تحریم‌شده خود قرار داده است. نام شرکت خدمات هوایی پارس، شرکت خدمات هوایی سها و صنایع کامپوزیت‌های هوایی فجر در فهرست‌های منضم به مقرره 2012/267 مشاهده می‌شود. بر اساس «برنامه کاری مشترک» گروه 1+5 این تعهد را بر عهده گرفته است که قطعات مربوط به ایمنی هواپیماهای غیرنظامی را در اختیار ایران قرار دهد. این امر شامل اصلاح دستورهای اجرایی شماره 12959 و 13382 می‌شود و علاوه بر این، شرکت خدمات هواپیمایی سها نیز نمی‌تواند به طور کامل مشمول تحریم باشد و باید فهرست تحریم‌های اتحادیه اروپا به نحوی اصلاح شود که این شرکت نیز بتواند قطعات مورد نیاز خود را دریافت کند.

علاوه بر موارد فوق، ایالات متحده آمریکا بر اساس «برنامه کاری مشترک» متعهد شده است که تحریم‌های خود را بر صنعت اتومبیل ایران و خدمات مرتبط با آن به حالت تعلیق درآورد. این تحریم‌ها بر اساس دستور اجرایی شماره 13645 مصوب ژوئن 2013 برقرار و از تاریخ اول جولای همان سال لازم‌الاجرا شده‌اند. بر اساس این تحریم، هر شرکتی که کالاها و خدمات مربوط به صنعت اتومبیل ایران را ارائه کند، مشمول مجازات‌های مقرر در قانون تحریم‌های ایران (ISA) خواهد شد. همین مجازات در رابطه با بانک‌های خارجی اعمال خواهد شد که به تامین مالی معاملات مرتبط با صنعت اتومبیل ایران بپردازند.

این دستور اجرایی از نظر حقوق ایالات‌متحده آمریکا نیز مورد تردید قرار داشت. چرا که با صدور آن، عملا رییس‌جمهور دامنه قانون تحریم‌های ایران را گسترش داده بود، حال آنکه تغییر یا توسعه قوانین، از اختیارات کنگره است. در هر حال، آمریکا با پذیرش «برنامه کاری مشترک» مکلف به لغو دستور اجرایی یادشده است. البته لغو این دستور اجرایی و دستورهای اجرایی مشابهی که در بالا مورد اشاره قرار گرفتند، به طور موقتی است و در حال حاضر، حالت «تعلیق» دارد و در صورتی که گام‌های نهایی مربوط به توافق هسته‌ای از سوی طرفین برداشته شود، حالت دائمی پیدا خواهد کرد.

با توجه به آنچه در بالا مورد اشاره قرار گرفت، می‌توان گفت «برنامه کاری مشترک» در صورت اجرا، تغییرات مهمی را در نظام تحریم‌های ایران ایجاد خواهد کرد. این برنامه تعهدات جدی برای تغییر تحریم‌های موجود بر عهده گروه 1+5 گذاشته است و علاوه بر اینکه روند تحریم‌های موجود را متوقف کرده است، تعهدات ایجابی در خصوص ایجاد راه‌هایی برای پرداخت خریدهای راجع به دارو، غذا، محصولات کشاورزی و خدمات و هزینه‌های پزشکی بر عهده کشورهای غربی گذاشته است. با این حال نباید از یاد برد که نظام تحریم‌های ایران، محصول یک تلاش مستمر و گسترده از سوی کشورهای غربی است که طی سالیان متمادی ساخته و پرداخته شده است و الغای کامل آن، با یک سند یا توافق میسر نیست. توافق بر «برنامه کاری مشترک» 24 نوامبر 2003 به عنوان گام نخست تضعیف بنیادهای تحریم‌های ایران می‌تواند نشانه مثبتی از روند تحولات آتی تلقی شود.