معمای هشتاد و دو هزار میلیارد بدهی معوق

فرارو؛ حمید قهوه چیان؛ یک اسم و جلویش یک رقم بزرگ، اینجا کم تکرار نمی شود؛ خاوری، سه هزار میلیارد تومان، زنجانی، دو نیم میلیارد یورو، جزایری 140 میلیارد تومان و ... . داستان فساد اقتصادی وجوه دیگر و شاید بغرنج تری نیز دارد که ناشی از خلاء های موجود در تقنین، اجرا و نظارت می باشد. دیگر رقمِ بزرگِ اقتصادِ ایران مربوط می شود به معوقات بانکی که 82 هزار میلیارد (و به عدد 82.000.000.000.000) تومان است. این در حالیست که در بدو ورود احمدی نژاد به پاستور، این رقم هفت هزار میلیارد (و به عدد 7.000.000.000.000) تومان بود و به عبارتی در این مدت هشت ساله، کل انباشت تاریخ معوقات بانکی 25 برابر شد.

 

بدون شک سیاست های اقتصادی دولت، فقدان انضباط مالی و شرایط اقتصادی کشور در ایجاد و افزایش معوقات بانکی مهم ترین عامل را به خود تخصیص می دهد. تصمیم به کاهش و تثبیت نرخ سود بانکی به صورت دستوری، کاهش سود تسهیلات بانکی، افزایش تسهیلات تکلیفی، هدفمندی یارانه ها و تحریم ها هر یک به نوبه خود در تشدید این پدیده مخرب اقتصادی نقش داشته است. 

منطق اقتصادی و مالی دولت آقای احمدی نژاد، بر پایه اقتصاد دستوری بنا نهاده شده بود. هیات وزیران در جلسه 19.8.1384 که در مرکز استان خراسان جنوبی تشکیل شد با استناد به بخشی از مواد قانون برنامه چهارم توسعه آیین نامه اجرایی گسترش بنگاههای کوچک اقتصادی زود بازده و کارافرین را تصویب کرد و در نظر داشت که بدین وسیله طرحی نو در ایجاد شغل در افکند. این آیین نامه که آشکارا با خط و مشی های عدالت خواهانه دولت احمدی نژاد تدوین شده بود بانک ها را موظف کرده بود در طول اجرای برنامه چهارم توسعه به میزان سهم های تعیین شده از منابع اعتباری به طرح های بنگاه های کوچک اختصاص دهد. در تبصره 3 ماده 3 این آیین نامه (به رغم نام و هدف این آیین نامه) بانکها موظف شدند تا منابع مالی طرح های بزرگ صنایع را از محل باقیمانده کل تسهیلات بانکی و پس از کسر تسهیلات بنگاه های کوچک تامین نماید. اگر چه آیین نامه اجرایی گسترش بنگاههای کوچک اقتصادی زود بازده و کارافرین به استناد موادی از قانون برنامه چهارم توسعه تدوین شد اما هیچ کدام از استناداتی مذکور اشاره ای به  تامین منابع مالی بنگاه های کوچک و زود بازده نکرده بودند. با این حال متن تصویب و لازم الاجرا شد.

در سال 89 بانک مرکزی ضمن گزارشی از توقف طرح های زودبازده (یا افزایش اعتبارات تخصیصی به این بخش) به پنج دلیل خبر داد: اعمال سیاست های تثبیتی دولت، عدم استفاده از تسهیلات دریافتی برای موضوع قرارداد در برخی از طرح ها، محدودیت منابع سیستم بانکی، بدهی سنگین بانک ها به بانک مرکزی و معوق شدن بخشی از تسهیلات اعطایی در سالهای قبل. با این وجود گزارش بانک مرکزی در سال 92 موید آن بود که نظام بانکی کشور حدود 93 درصد اعتبارات لازم برای ایجاد اشتغال در قالب طرح بنگاه های زود بازده را تامین مالی کرده است. 

طرح دیگر دولت احمدی نژاد که از جمله طرح های ارائه تسهیلات تکلیفی به شمار می رود و بی گمان در تشکیل و تشدید مطالبات بانکی تاثیر بسزایی داشت، طرح مسکن مهر بود. بر این اساس دولت ابتدا با استناد به بند (د) تبصره 6 قانون بودجه سال 1386 و سپس بر مبنای قانون ساماندهی و حمایت از تولید و عرضه مسکن به توزیع تسهیلات در جامعه دامن زد. 

مقدمه اخذ وام، پس از احراز ضرورت اعطای آن، در اخذ وثایق و تضمین های مناسب و کارشناسی شده است. بازگشت اصل تسهیلات و سود مورد انتظار، علاوه بر آنچه در خصوص بررسی صلاحیت و اعتبار لازم است به داشتن وثایق و تضمینات کافی بستگی دارد. مهم ترین و مطمئن ترین این وثایق، سپرده ها و ضمانت نامه بانکی و در درجه بعد اموال غیر منقول و بعد از آن سفته ها و بروات تجاری و همچنین اسناد لازم الاجرااست. اخذ تضمین و وثایق در مورد هر متقاضی می تواند بسته به طرح و اعتبار و صلاحیت متقاضی متفاوت باشد. همچنین امنیت و سودآوری طرحها، مفاهیم قرین هم اند و توجیه ارائه تسهیلات بدون توجه به این دو ممکن نمی باشد. 

با این وجود اگر چه بانکها همواره در مقابل بدهکاران خرده و جزئی از خود اقتدار و سخت گیری نشان داده و می دهند و بدهکار را مقهور خود می سازند اما بدهکاران بزرگ بانکی همواره نه تنها بانک ها، بلکه نظام بانکی و گاه دولت ها را نیز تهدید می کنند و آنها را مجبور به تشکیل جلسات فوری و متعدد و اتخاذ تصمیمات زیادی می کنند. معوقات بانکی وام ها یا تسهیلاتی هستند که بانکها به افراد حقیقی و حقوقی داده اند اما اکنون نمی توانند طلب های خود را پس بگیرند. پول هم که زیاد باشد به راحتی قابل وصول نیست، مماشات و گفتگو و مذاکره که سهل است، حتی تقسیط (قسط بندی بدهی) و امهال (مهلت دادن به بدهکاران جهت بازپرداخت بدهی) هم کارساز نمی شود. اقدامات قهری تر مثل اقدام از طریق سند رهنی (موضوع مواد 34 و 34 مکرر قانون ثبت و آیین نامه اجرای مفاد اسناد رسمی لازم الاجرا)، قراردادهای داخلی یا بانکی (موضوع ماده 15 قانون عملیات بانکی بدون ربا)، سفته عندالمطالبه (موضوع ماده 307 قانون تجارت) و چک برگشتی (موضوع ماده 310 قانون تجارت)، توقیف، تامین اموال بدهکاران و ضامنین آنها و ممنوع الخروج کردن آنها هم راهی به پیش نمی برد. در نتیجه بدهی ها سوخت شده و به هوا می روند. 

با این حال مصطفی افضلی فر نماینده مجلس شورای اسلامی متعاقب جلسه کمیسیون کمیسیون اصل 90 که با حضور روسای بانک ها و 25 شرکت بدهکار عمده بانکی  برگزار شد اعلام کرد 30 درصد معوقات بانکی وصول و 70 درصد دیگر باید تا پایان تیر ماه وصول شود. 

دولت جدید که کماکان با مشکلات ناشی از دولت قبل دست و پنجه نرم می کند این بار با معوقات بسیار زیاد بانکی مواجه  شده است. بر این اساس رییس جمهور در دستوری که خطاب به معاون اول خود در این زمینه صادر کرد، اعلام نمود: «از آنجا که مبارزه با مفاسد اقتصادی، لازمه پیشرفت و عدالت است و دولت تدبیر و امید برای خروج اقتصاد کشور از رکود و ایجاد رونق اقتصادی، تامین امنیت برای فعالیت سالم اقتصادی را در اولویت کارهای خود قرار داده، مقتضی است اقدام لازم برای شناسایی و مجازات کسانی که با تبانی سوء استفاده از امتیازات خاص، زمینه ویژه خواری و درآمدهای غیر موجه  را فراهم کرده اند در اولویت کار قرار گیرد. به ویژه ضروری است موارد سوء استفاده از شرایط تحریم مورد سوء استفاده قرار گیرد و برای حراست از حقوق مردم و بیت المال اقدام فوری صورت پذیرد.» اسحاق جهانگیری - معاون اول رییس جمهور- نیز که خود روزگاری طولانی از فعالان بخش صنعت بوده، معوقات بانکی را یکی از اصلی ترین مصادیق مفاسد اقتصادی معرفی نموده و بر پیگیری جدی و منسجم برای ساماندهی مطالبات و بازگشت منابع بانکی به چرخه تولید تاکید کرد.

بعد از تصویب برنامه چهارم توسعه و تاکید بر حمایت از بخش خصوصی، زمینه قانونگذاری در این خصوص فراهم شد. در همین راستا مجلس شورای اسلامی در سال 1386 قانون تسهیل اعطای تسهیلات بانکی و کاهش هزینه های طرح و تسریع در اجرای طرح های تولیدی و افزایش منابه مالی بانک ها را تصویب کرد و بر اساس آن اعلام شد به منظور تسریع، تسهیل و تقویت سرمایه گذاری در طرح های تولیدی (اعم از کالا و خدمات) دریافت وثیقه خارج از ارزش دارایی و عواید آتی طرح، از گیرندگان تسهیلات که توان مجری و تسهیلات اقتصادی، فنی و مالی و قابل ترهین طرح آنها به تایید بانک می رسد، توسط بانک های عامل ممنوع است. در ماده 5 این قانون، دولت مکلف شده بود تا با بکارگیری نهادهای جدید مالی از قبیل بانک جامع اطلاعات، رتبه بندی و اعتبار سنجی مشتریان، گروه های مشاور مالی و سرمایه گذاری غیر دولتی، ساماندهی مطالبات معوق، موسسات تضمین اعتبار، زمینه تسهیل و تسریع اعطا تسهیلات بانکی را فراهم نماید. 

کمی بعد از تصمیم دولت به اعطای وام ها، پدیده عدم برگشت وام ها مطرح شد. در همین خصوص هیات وزیران در جلسه 30.1.1386 به استناد ماده 5 قانون تسهیل اعطای تسهیلات بانکی، آیین نامه وصول مطالبات سررسید گذشته، معوق و مشکوک الوصول موسسات اعتباری را در 30 ماده تصویب کرد. 

ماده 3 این آیین نامه در مقام بیان ضمانت اجراهای عدم پرداخت مطالبات بانکی است. بر این اساس با طولانی شدن عدم پرداخت بدهی، مجازات های بیشتر بر بدهکار تحمیل می شود. شدید ترین حالت پیش بینی شده زمانی است که بدهکار، مطالبات خود را بیش از 18 ماه از تاریخ سررسید یا از تاریخ قطع بازپرداخت اقساط  گذشته باشد. در این حالت علاوه بر انواع اقسام محدودیت های مالی (مقرر در بند 1 و 2 و 3 و 4 و 5 این آیین نامه) تمامی حساب های جاری و پس انداز این مشتریان در کلیه موسسات اعتباری مسدود و موسسه اعتباری طلبکار از طریق سایر موسسات اعتباری نسبت به برداشت بدهی خود از این حساب ها اقدام می نماید. همچنین ارایه هر گونه خدمات بانکی برای اینگونه مشتریان تا شش ماه پس از تسویه بدهی در کلیه موسسات اعتباری ممنوع می باشد. 

مطابق ماده (11) این آیین نامه بانک مرکزی می تواند با هماهنگی سایر موسسات اعتباری مواردی را که غیر از مواد منظور در ماده (3)، جهت اعمال برای مشتریان موسسات اعتباری تدوین و به تصویب شورای عالی مدیریت و برنامه ریزی اقتصادی برساند. بانک مرکزی در اسفند ماه 1392 طی بخشنامه ای به شبکه بانکی اصلاحیه متن ماده (11) آیین نامه وصول مطالبات و سررسید گذشته، معوق، و مشکوک الوصول موسسات اعتباری (ریالی و ارزی) را ابلاغ کرد. بر این اساس موسسه اعتباری به منظور تسهیل تسویه بدهی  های غیر جاری مشتریان می تواند با رعایت قوانین و مقررات مربوط برای یک بار استفاده از یکی از راهکارهای زیر را با ترکیبی از آنها نسبت به تعیین تکلیف بدهی مشتری اقدام نماید: الف- بخشش وجه التزام تاخیر تادیه دین حداکثر به میزان مابه التفاوت نرخ وجه التزام تخیر تادیه دین با نرخ سود تسهیلات مندرج در قرارداد، ب- تقسیط مجدد بدهی، حداکثر به مدت 5 سال و ج- امهال بدهی حداکثر به مدت 6 ماه.  

علاوه بر طرح این سوال که  آیا می توان با بخشنامه بانک مرکزی، تصویبنامه هیات وزیران را اصلاح کرد، تشابه مفاد این اصلاحیه با موضوع ماده 12 آیین نامه این سوال را ایجاد می کند که مسئولین بانک مرکزی با صدور این بخشنامه به دنبال چه بودند و اصولا چه نیازی به صدور این بخشنامه بود. ماده 12 آیین نامه در این خصوص ادغان می نماید: « در صورت تعیین تکلیف بدهی معوق بدهکاران موسسات اعتباری مکلفند این مشتریان را از اقدامات ماده (3)، صرفا برای یک بار مستثنی نمایند. منظور از تعیین تکلیف در این ماده، موافقت موسسه اعتباری با درخواست گیرنگان تسهیلات در خصوص امهال و تقسیط بوده که با انجام بررسی های لازم، رعایت مقررات و حصول اطمینان از وصول مطالبات صورت گیرد. »

بانک مرکزی در خصوص این آیین نامه بخشنامه های دیگری نیز دارد و من حیث المجموع سعی بر آن بوده که تسهیلاتی در این زمینه برای بدهکاران بانکی قائل شوند. برای مثال بخشنامه هایی مربوط به ممنوعیت بدهکاران بانکی تصحیح گردیده به طوری که بدهکارانی ممنوع الخروج می شوند که میزان بدهی آنها معادل دو میلیارد ریال یا بالاتر بوده و فاقد وثایق ارزنده و مافی از جمله اموال غیرمنقول و منقول باشد. 

گروهی از اهل صنعت معتقدند که قوانین فعلی قائل به تفکیک بین بدهکاران نیست و تمامی آنها را به یک دید می نگرد و با آنها برخورد می کند. به عبارتی برخی از بدهکاران کسانی هستند که به قصد سوء استفاده تسهیلات را اخذ کرده اند یا از آن استفاده تولیدی، بهینه  ای نکردند و از سوی دیگر کسانی که تسهیلات را جهت فعالیت اقتصادی و بهینه تولید خرج کرده اند و امروز به دلایل غیر ارادی و غیر مدیریتی از بازپرداخت تسهیلات ناتوانند. (مقاله بدهی های معوق بانکی، هوشگ فاخر، ماهنامه اتاق ایران، شماره های 46 و 47، سال 89) در این خصوص مواد 17 و 19 آیین نامه وصول مطالبات مواردی را پیش بینی کرده است. بر اساس ماده 19 کارگروهی تشکیل خواهد شد تا آن دسته از واحد های فعال که استمرار فعالیت آنها مورد تایید موسسه اعتباری و دستگاههای اجرایی ذیربط است را شناسایی و پیشنهادات اجرایی جهت بازپرداخت بدهی های انباشته این واحدها را به هیات وزیران منعکس خواهد نمود. البته حکم و موضوع این ماده چندان روشن نیست و از این رو به شکل شایسته ای تاثیر گذار نخواهد بود، اما شاید بتوان تفاسیری به نفع گروه بدهکاران فوق الذکر جهت حل مشکل آنها ارائه نمود. به نظر می رسد دولت می تواند با عنایت به این تفکیک گام های موثرتری در وصول معوقات بانکی بردارد.  

اگر چه امروز ستاد مبارزه با فساد اقتصادی، کمیته هایی از بانک مرکزی، دستگاههای نظارتی، مراجه قضایی، مجلس شورای اسلامی برای حل موضوع مطالبات معوق متمرکز شده اند، سوال اینجاست که چه تضمینی وجود دارد که پدیده های مشابه با شکل و شمایل دیگر، در آینده ظهور نکنند؟ به عبارت دیگر به نظر می رسد نظام تصمیم سازی در حوزه مالیه عمومی با مشکلات عدیده ای روبروست و هنر در جلوگیری از بروز مشکلات است. و این سوال مهمی است که چرا تا این مرحله و تجمیع مطالبات معوق تا 82 هزار میلیارد تومان مراجع نظارتی، اداری و قضایی پدیده را رصد نکرده و مانع از تجمیع آنها نشدند و برخورد قاطع و شایسته ای نکردند؟

قانون برنامه چهارم توسعه مقرر کرده است هرگونه سهمیه بندی تسهیلات بانکی و اولویت های مربوط به بخش ها و مناطق از ابتدای برنامه با تصویب هیات وزیران و از طریق سیستم بانکی با استفاده از یارانه نقدی و وجوه اداره شده صورت پذیرفت و بر اساس آن دولت بنا بر صلاحدید خود نسبت به این مهم اقدام نموده است و البته تمام مسئولیت های ناشی از تصمیم آنها (و سیاست گذاری ها) نیز بر عهده اتخاذ کنندگان آن خواهد بود. از سوی دیگر مالکیت و اداره بانک ها و نیز تبیین سیاست های پولی و اعتباری توسط بانک ها موجب شده است که بانک ها نه به عنوان موسسات انتفاعی و تخصصی، بلکه به عنوان ابزار اجرایی دولت در تخصیص و هدایت اعتبارات شناخته شوند و طبعا قوانین و مقررات در دامان چنین بساری تکامل خواهند یافت. (طرح مقررات زدایی در نظام بانکی –مطالعه موردی اعطای تسهیلات- پژوهشکده پولی و بانکی، پاییز 1381) در این خصوص به نظر می رسد سیاستگذاری در خصوص الزام بانک ها بر ارجحیت و سنگینی کارایی بر ریسک و امنیت اعطای تسهیلات صحیح نبود و اعطای تسهیلات بدون پیش بینی امنیت بازگشت آن یکی از مهم ترین دلایل تشدید پدیده معوقات بانکی شده است.