4 معیار شناسایی پولدارها

نمایندگان مجلس برای شناسایی افراد ثروتمند به‌منظور حذف از لیست 76 میلیون نفری دریافت‌کنندگان یارانه نقدی، چهار معیار «شرایط اقلیمی»، «بعد خانوار»، «محل سکونت» و «میزان درآمد» خانوار را تعیین کردند. بر همین اساس دولت با در نظر گرفتن این معیارها و با توجه به کاهش 3 هزار میلیارد تومانی منابع پرداخت یارانه نقدی، باید یارانه نقدی حدود 5.5 میلیون نفر را در سال 94 قطع کند.

قانون هدفمندی یارانه‌ها در حالی از آذرماه سال 89 اجرایی شد که پرداخت هدفمند یارانه نقدی به اقشار نیازمند یکی از اهداف اصلی این قانون بود. در ابتدای اجرای فاز اول هدفمندی یارانه‌ها، مرکز آمار ایران اقدام به طراحی خوشه‌بندی دهک‌ها در سه سطح کرد. به گفته رئیس وقت مرکز آمار در مرحله نخست 70 درصد خانوارها معادل 7 دهک جامعه زیرپوشش یارانه نقدی قرار می‌گرفتند. این طرح با وجود دفاع شدید مرکز آمار از نتایج آن با اعتراض‌های شدیدی همراه شد و دولت وقت تصمیم به کنار گذاشتن طرح خوشه‌بندی گرفت.

پس از آن اجرای فاز اول با پرداخت فراگیر یارانه نقدی آغاز شد. حتی در مقطعی برای مرحله دوم نیز برای ثبت نام در برخورداری از یارانه نقدی فراخوان داده شد. با افزایش جمعیت تحت پوشش، مکانیزم حذف گروه‌های برخوردار یکی از چالش‌های دولت وقت و مجلس شد. در یک برهه، سازمان هدفمندی یارانه‌ها با استفاده از اطلاعات پایگاه‌های اطلاعاتی بورس، سازمان ثبت و... اقدام به حذف 5 میلیون نفر در جریان پرداخت یارانه 28 هزار تومانی نان کرد، اما به‌واسطه اینکه پرداخت انجام شده در یک مرحله بود با انعکاس و اعتراض زیادی همراه نشد. 

در ادامه ستاد تحول تصمیم گرفت بر اساس روش جمع درآمد سالانه اقدام به شناسایی گروه‌هایی کند که باید از فهرست یارانه نقدی خط بخورند. در این حالت متولی شناسایی باید از سازمان هدفمندی یارانه به سازمان امور مالیاتی تغییر می‌کرد و این کار در قالب طرح جامع اجرا می‌شد. مبنای جدایی یارانه‌بگیران از کسانی که باید کنار گذاشته می‌شدند خط درآمدی 100 میلیون تومانی در سال بود.

اما با تغییر دولت و آغاز فعالیت دولت یازدهم این طرح نیمه کاره ماند. در دولت جدید اولین بحث را اسحاق جهانگیری در یکی از شبکه‌های اجتماعی کلید زد.

او در آستانه اجرای فاز دوم تعدیل قیمت حامل‌ها نوشت: «اکنون که در آستانه اجرای مرحله دوم طرح هدفمندی هستیم طبق قانون، دولت مکلف است که یارانه را به متقاضیان نیازمند اختصاص دهد و برای شناسایی آنها سقف درآمدی بگذارد. برخی کار‌شناسان، درآمد معاف از پرداخت مالیات؛ یعنی ماهی یک میلیون تومان (سالی ۱۲ میلیون تومان) را به‌عنوان سقف درآمد برای هر خانوار جهت دریافت یارانه پیشنهاد می‌کنند و برخی دیگر نیز با توجه به جمیع جهات، درآمد ماهانه دومیلیون و پانصد هزار تومان (سالانه 30 میلیون تومان) و برخی دیگر رقم‌هایی بین این دو را در نظر دارند. طبعا هر قدر تعداد یارانه‌بگیران بیشتر شود برای تامین منابع آن باید یا قیمت حامل‌های انرژی مثل بنزین و گاز و برق و... افزایش یابد یا مقدار یارانه کمتری به افراد اختصاص داده شود. پرسش امروز من از شما دوستان اين است، ‌با توجه به مجموع شرايط، پيشنهاد شما براي سقف درآمدي يارانه‌بگيران چقدر است؟»

با وجود این سوال معاون اول برخی مشاوران دولت اجرای این طرح را یک تله انفجاری توصیف می‌کردند. مشاوران دولت اعتقاد داشتند: «‌اصلاح نظام پرداخت يارانه نقدي، به معني كاهش يا حذف بخشي از جمعيت فعلي يارانه‌بگير، در صورتي كه در مقياس محدود اجرا شود اثر قابل توجهي بر رفع كسري بودجه آن ندارد و در صورتي كه متناسب با ميزان كسري بودجه آن، در مقياس بزرگ اجرا شود همراه با مقادير قابل اعتناي خطاهاي نوع اول و دوم خواهد بود. مطالعات مختلف نشان مي‌دهد كه براي كشوري با وسعت زياد و پراكندگي بالاي جمعيتي مانند ايران، هدف‌گيري جغرافيايي يكي از موثرترين رويكردها از نظر تقليل مقياس مساله تفكيك جمعيت به‌منظور به حداقل رساندن خطاهاي محتمل است. تفاوت‌هاي منطقه‌اي در ابعاد مختلف فقر در كشور قابل مشاهده بوده و قابل ‌چشم‌پوشي نيست. هدف‌گيري جغرافيايي دركنار اعمال شاخص‌هاي كمكي متمايز‌كننده فقرا (رويكرد شناسايي از پايين) از يك طرف و تعريف مصاديق بهره‌مندي بر اساس معيارهاي دارايي مانند مسكن (رويكرد شناسايي از بالا)، مي‌تواند در اصلاح جمعيت يارانه‌بگير و تخصيص بهينه منابع حاصل از هدفمندي يارانه‌ها در زمينه حمايت از خانوارها به‌كار گرفته شود. با وجود این مجلس مانند سنوات قبل اصرار به حذف دهک‌ها از طریق کاهش منابع یارانه نقدی داشت.»

مجلس شورای اسلامی در جریان بررسی لایحه بودجه سال 94 کل کشور تغییراتی را در هزینه‌های قانون هدفمندی یارانه‌ها در مقایسه با هزینه‌های سال جاری ایجاد و سقف منابع پرداختی یارانه نقدی به اقشار مختلف را 39 هزار میلیارد تومان تصویب کرد.  بر همین اساس با کاهش هزینه اختصاصی از مبلغ 42 هزار میلیارد تومان در سال 93 به 39 هزار میلیارد تومان در سال آینده، 3 هزار میلیارد تومان از میزان یارانه‌های نقدی صرفه‌جویی می‌شود. با توجه به عدم تغییر میزان یارانه نقدی به هر ایرانی در سال آینده هر شخص معادل 546 هزار تومان یارانه نقدی دریافت خواهد کرد. بنابراین با در نظر گرفتن حذف 3 هزار میلیارد تومان از منابع یارانه نقدی و تقسیم آن به میزان موردنظر برای یارانه سالانه هر شخص، حدود 5/ 5 میلیون نفر از دایره افراد یارانه‌بگیر خارج خواهند شد.

اما کارشناسان اقتصادی همزمان با تصویب این بند از لایحه بودجه سال 94 انتقادهای فراوانی را درباره مبهم بودن آن مطرح کردند. کارشناسان معتقد بودند مجلس دولت را به حذف یارانه ثروتمندان ملزم کرده، اما راه‌های شناسایی این قشر را به دولت نشان نداده است. موضوعی که شورای نگهبان نیز آن را مبهم دانست و تاکید کرد مجلس باید برای اجرایی شدن این مصوبه معیارهای لازم به‌منظور شناسایی جامعه هدف را به دولت معرفی کند.

به این ترتیب اعضای کمیسیون تلفیق بودجه 94 در جلسه‌ای فوق‌العاده به بررسی راهکارهای مناسب برای شناسایی اقشار پردرآمد پرداختند و در نهایت 4 معیار «شرایط اقلیمی»، «بعد خانوار»، «محل سکونت» و «میزان درآمد» را برای این موضوع پیشنهاد کردند. همچنین نمایندگان مجلس در جلسه علنی روز گذشته پیشنهاد کمیسیون تلفیق را مورد تایید قرار دادند. به این ترتیب دولت با توجه به این معیارها باید یارانه نقدی حدود 5/ 5 میلیون نفر را در سال آینده حذف کند. با مشخص شدن این معیارها به‌نظر می‌رسد مسیر دولت برای حذف یارانه نقدی ثروتمندان در سال آینده هموار شده و می‌تواند با استفاده از بانک‌های آماری که در اختیار دارد جامعه هدف را شناسایی کند.

با وجود این تصمیم همواره ‌بندی در بخش هدفمندی گذاشته می‌شد که دولت را در عمل به قانون به صورت کامل بی‌نیاز می‌کرد. در بخشی از این مصوبه مجلس قید شده است دولت مجاز به جابه‌جایی تا 10 درصد در هزینه‌های هدفمندی است و به‌نظر می‌رسد در صورتی که دولت نتواند به دلیل چالش‌های پیش‌رو، از پرداخت یارانه به افراد با درآمد بالا چشم‌پوشی کند، می‌تواند با بهره‌گیری از این بند، روند یارانه نقدی را به سنت گذشته ادامه دهد. اتفاقی که در ادوار گذشته نیز تکرار شده و دولت با جابه‌جایی منابع، کسری پرداختی یارانه نقدی را تامین کرده است.

با وجود تصویب این معیارها اما سوال اساسی این است که در مسیر حذف دهک‌ها چه چالش‌هایی وجود دارد؟ پژوهش‌ها نشان می‌دهد شناسایی خانوارهای پردرآمد در ایران با محدودیت‌های فراوانی همراه بوده است. یکی از مشکلات شناسایی خانوارهای پردرآمد آن است که در این فرآیند، نباید «سادگي دهک‌بندي خانوارها در يک «نمونه» به امكان تعيين دهک خانوارها در سطح «جامعه» تعبير شود».

بر اساس پژوهش‌های صورت گرفته، ثابت شده است که خانوارهاي دو دهک اول (20 درصد نیازمند جامعه) قطعا نيازمند حمايتند؛ اما مشكل اصلي اينجاست که سياست‌گذار نمي‌داند کداميک از خانوارهاي جامعه در دهک اول قرار دارند. به عبارت ديگر، معيار دهک يک «معيار آماري» است که براي انجام «تحليل‌هاي نظري مبتني بر نمونه» قابل‌استفاده است؛ اما براي تعيين دهک خانوارهاي جامعه، به اطلاعات درآمد و مخارج تک‌تک خانوارهاي جامعه نیاز است، ولی دسترسي به اين اطلاعات عملا وجود ندارد و تهيه آن نيازمند صرف زمان و هزينه زيادي است. علاوه‌بر دشواري شناسايي خانوارها، حتي در صورت امكان شناسايي دقيق و بدون خطا، حذف بخشي از خانوارهاي واقع در این صدک‌ها منجر به جابه‌جايي صدک‌ها و بروز هزينه‌هاي اجتماعي مي‌شود.

بر اساس مطالعات صورت گرفته، در حالي که هر يک از کشورهاي جهان برنامه‌هاي حمايتي بسياري را اجرا کرده‌اند، بيشتر آنها به مستند کردن تنها يک برنامه پرداخته‌اند. با توجه به اطلاعات موجود، اگر برنامه‌هاي حمايتي بر اساس روش هدف‌گيري مقايسه شوند، اولين نكته قابل‌توجه اين است که در برنامه‌هاي حمايتي ترکيبي از روش‌هاي هدف‌گيري استفاده شده است. به‌عنوان مثال، در 122 برنامه حمایتی که در 54 کشور جهان اجرا شدند (بر اساس پژوهش دیوید کودی و دیگران)، تعداد 253 روش مختلف هدف‌گيري استفاده شده است.

روش طبقه‌بندي جغرافيايي، هدف قرار دادن کودکان، آزمون ابزاري و هدف قراردادن سالمندان به ترتيب مرسوم‌ترين روش‌هاي هدفگيري بوده‌اند. بررسی‌های «دنیای اقتصاد» نشان می‌دهد در مناطق مختلف جغرافيايي روش‌هاي هدف‌گيري متفاوتي محبوبيت دارند. بسياري از برنامه‌هاي حمايتي شرق اروپا و آمريكاي لاتين از روش هدفگيري «آزمون ابزاري» و «ابزار نمايه»‌ استفاده کرده‌اند که ظاهرا ميراث دوران برنامه‌ريزي متمرکز در شرق اروپا است.

در خاورميانه و شمال آفريقا، اجرای برنامه‌هاي متعدد يارانه‌هاي مواد غذايي توضيح مي‌دهد که چرا روش‌هاي انتخاب براساس «ترجيحات فرد»، در این مناطق غالب است. در کشورهاي آمريكاي لاتين از طبقه‌بندي جغرافيايي استفاده شده است، اما معمولا ترکيب «ارزيابي فردي» و «هدف قراردادن کودکان» مورد استفاده بوده است. در جنوب آفريقا طبقه‌بندي جغرافيايي بيش از ديگر روش‌ها مورد استقبال قرار گرفته است.