سفته‌بازی با زمين‌های «باير»

 ابعاد دو شاخص اقتصادي در بازار زمين، از «سفته‌بازي مجاز و بدون هزينه» مالكان زمين‌هاي خام در شهر تهران حكايت دارد و نشان مي‌دهد: هر چند تعداد اراضي ساخته نشده در پايتخت «محدود» است؛ اما عمده اين اراضي كه در اختيار برخي نهادها و در مناطق رو به رشد شهر قرار دارد، چون در حياط خلوت مالياتي دولت و شهرداري تهران قرار گرفته، به گران‌قيمت‌ترين دارايي براي مالكانش تبديل شده؛ به طوري كه نگهداري بلااستفاده از آنها باعث افزايش زمين‌هاي باير و در نتيجه، محدوديت شديد در تامين عرصه مورد نياز ساخت‌وساز شده است.

براساس تحقيقات در تهران قيمت زمين طي 9 سال گذشته، 10 برابر شده و سهم زمين از قيمت ساخت مسكن نيز از 35 درصد در دهه 60 به 56 درصد در ابتداي دهه 90 رسيده است.

در حال حاضر اگر چه متوسط قيمت زمين در اين كلان‌شهر حدود 4 تا 5 ميليون تومان است؛ اما اين رقم مربوط به ارزش ساختمان‌‌هاي كلنگي است و زمين‌هاي خام حداقل 5/ 1 برابر اين مبلغ قيمت‌گذاري و معامله مي‌شوند. در حال حاضر ارزش ريالي زمين در تهران 8/ 3 برابر ساير شهرهاست.

منشأ سود نهفته در بازار زمين‌هاي خام كه اين اراضي را به گران‌قيمت‌ترين دارايي براي مالكان مبدل كرده است به معافيت قابل تامل املاك بلااستفاده از پرداخت ماليات‌هاي ملي و محلي برمي‌گردد. بررسي‌هاي «دنياي اقتصاد» نشان مي‌دهد: شهرداري تهران از سال 87 به بعد با راي ديوان عدالت اداري، از دريافت «عوارض بر اراضي و املاك بلااستفاده» منع شد و اگرچه در بودجه امسال شهرداري همانند سال‌هاي گذشته، رديف بودجه‌اي براي اين عوارض تعريف شده؛ اما ممنوعيت دريافت آن منجر به ثبت رقم صفر ريال مقابل آن شده است.

از طرفي معاون برنامه‌ريزي شهرداري تهران مي‌گويد: مديريت شهري طبق مقررات، اجازه برخورد با پديده نگهداري بلااستفاده اراضي را ندارد و اولين ورود شهرداري به پرونده اين اراضي از لحظه مراجعه مالك براي اخذ پروانه ساختماني، مي‌تواند انجام شود. اعضاي شوراي شهر نيز نامشخص بودن هويت مالكان برخي از اراضي باير را علت عدم برخورد با بازار سوداگري زمين عنوان مي‌كنند. اما در اين ميان، غفلت از نقش قانوني و تكليف شده دولت، مهم‌ترين عامل در رونق سفته‌بازي زمين در شهر تهران است. طبق قانون مصوب سال 87، دولت بايد از اراضي باير شهرها به‌خصوص شهرهاي بزرگ همچون تهران، سالي 12 درصد به قيمت منطقه‌اي (حدود يك صدم قيمت روز) ماليات دريافت كند؛ اما تاكنون، هيچ اقدام ملموسي براي شناسايي زمين‌هاي باير يا طراحي مكانيزم اجرايي براي اخذ ماليات از اين اراضي، انجام نشده است.

 پرهيز از عرضه زمين به بازار مصرف
به رغم کمبود شدید زمین آماده ساخت، حجم قابل‌توجهي زمین متراژ بزرگ متعلق به اشخاص حقیقی و حقوقی و به خصوص شرکت‌های دولتی و نهادهای نیمه دولتی و عمومی وجود دارد که سال‌ها بدون استفاده و به شکل بایر در شهر رها شده‌اند.

مالکان این اراضی بدون آنکه از این زمین برای ساخت‌و‌ساز، بهره‌برداری کنند یا برای استفاده ساختمانی آن را بفروشند، صرفا از ارزش نهفته در بازار سوداگری ملک که بیشترین تورم را طی سال‌های اخیر متوجه زمین کرده است، منتفع می‌شوند.

طبق یک آمار، قیمت زمین در تهران طی 9 سال منتهي به ابتداي 93 حدود 10 برابر شده و از متری 600 هزار تومان به 6 میلیون تومان رسیده است. تورم 900 درصدی طی این مدت عاید هیچ فعالیت اقتصادی چه تولیدی و چه سفته‌بازی نشده است.

این وضعیت سبب شده مالکان زمین‌های بزرگ در تهران از عرضه این اراضی به بازار مصرف و در جهت تامین ابزار اصلی مورد نیاز بساز و بفروش‌ها، خودداری کنند و خواسته و ناخواسته اسباب افزایش قیمت تمام شده مسکن در پایتخت را به وجود بیاورند.

طبق قوانین مدیریت شهری، شهرداری‌ها می‌توانند از اراضی بایر، مالیات و عوارض دریافت کنند. اخذ عوارض از زمین‌های بایر و بلااستفاده در ردیف بودجه سالانه شهرداری تهران نیز منظور شده است؛ اما در سال‌های اخير ریالی از این محل در عملکرد بودجه، عاید شهر و شهرداری نشده است.  اما چرا شهرداری از مالکان زمین‌های بایر که اتفاقا آمار و اطلاعات و آدرس این املاك را هم به خوبی در اختیار دارد، عوارض و مالیات شهری دریافت نمی‌کند؟

 اراضي مشخص، مالكان نامشخص
رحمت‌الله حافظی رئیس کمیسیون سلامت شورای شهر تهران در پاسخ به این پرسش، با بیان اینکه اگر موضوعی در شورا به تصویب رسیده، باید شهرداری آن را اجرایی کند، گفت: وقتی گزارش‌های بودجه‌ای به شورا برسد و این درآمد محقق نشده باشد، ما می‌توانیم در قالب تذکر آن را مطرح و موضوع را پیگیری کنیم. البته مسوولانی که باید این مصوبات را اجرایی کنند، باید در خصوص اجرایی نشدن آن توضیح دهند که چرا در زمان اجرا نتوانسته‌اند این درآمدها را به حساب شهر تهران واریز کنند.

وی با بیان اینکه شاید یکی از دلایل و مشکلات آن باشد که مالک این زمین‌ها غيرقابل دسترس هستند، گفت: این مشکل فی‌البداهه به ذهنم رسید؛ اما اگر برای اجرایی شدن این مصوبه و دریافت عوارض، نیاز به تغییر قوانین و راهکارهایی است که به حمایت شورا نیاز دارد، باید شهرداری این اقدام را انجام دهد. 

رئیس کمیسیون سلامت شورای شهر تهران در خصوص اینکه اخذ عوارض از زمین‌های بایر چقدر می‌تواند در تنظیم و کنترل بازار مسکن تاثیرگذار باشد و اینکه به عنوان یکی از منابع تامین مالی پایدار برای شهر تهران قابل اتكا است يا خير، گفت: حتما اخذ عوارض از زمین‌های بایر می‌تواند در کاهش قیمت‌ تمام‌شده مسکن و جلوگيري از سفته‌بازي نقش ایفا کند.  وقتی مجموعه‌ای هر سال برای نگه داشتن بدون مصرف زمین‌های بزرگی از خود، مجبور باشد وجه قابل توجهی را پرداخت کند، حتما برای کاهش هزینه‌ها، اقدام به ساخت و ساز می‌کند و ورود اراضي آماده ساخت با مساحت قابل توجه به بازار ساخت و ساز در فاز نخست سبب ثبات قیمت مسکن و اگر جدی‌تر این موضوع دنبال شود، احتمالا شاهد کاهش دوباره قیمت مسکن هم خواهیم بود.

حافظی این درآمدها را درآمدهای پایداری برای شهر تهران ندانست و گفت: شاید در میان‌مدت این عوارض به عنوان درآمدهای پایدار برای شهر تعریف شود اما در بلندمدت حتما پایدار نیستند، زیرا زمین‌ها به واحدهای مسکونی تبدیل شده و دیگر نمی‌توان به آن نگاه درآمدی داشت. درآمدی برای تهران پایدار است که همیشگی و بلندمدت باشد و در آن تغییری ایجاد نشود.

 تعداد اراضي بلااستفاده ناچيز است
اما محمدمهدی تندگویان، نایب رئیس کمیسیون معماری و شهرسازی شورای شهر تهران این عوارض را منبع درآمد چشمگيری برای پایتخت ندانست و گفت: مگر چه میزان از این زمین‌ها در دل شهر تهران باقی مانده است که شهرداری با گرفتن عوارض از آن بتواند کسب درآمد کند؟ حجم زیادی از زمین‌های شهر تهران ساخته شده و اراضي زيادي برای ساخت‌و ساز باقی نمانده است. اگر هم مانده، زمین‌هایی است که در پادگان‌ها قرار گرفته است یا مالک آن مشخص نیست.  او ادامه داد: هر زمینی در تهران بوده، کاربری‌اش مشخص شده و باید بر اساس پهنه‌بندی‌، از آن عوارض اخذ شود.

تندگویان در خصوص اینکه چرا از محل این زمین‌ها تاکنون درآمدی برای تهران کسب نشده است، می‌گوید: شاید این املاک در تملک افراد ذی‌نفوذ است یا در اختیار نهادهایی است که با مدیریت شهری به صورت تهاتری فعالیت می‌کنند.  این عضو شورای شهر تهران چندان به تاثیرگذاری این عوارض در کنترل بازار مسکن اعتقادی ندارد.

او در این رابطه توضیح می‌دهد: شاید یکی از عوامل بسیار جزئی بازار مسکن، این شاخص باشد اما به طور کلی موضوع‌های کلان‌تر دیگری در بازار مسکن تاثیرگذارند و این عوارض تنها می‌تواند منبع خوبی برای درآمدهای پایدار شهری باشد. تندگویان معتقد است: تعیین قوانین برای دریافت عوارض از خانه‌های خالی بیشتر در قیمت مسکن تاثیرگذار است تا اخذ عوارض از زمین‌های بایر؛ زیرا شهر پر از مجتمع‌های خالی است که سال‌ها خالی مانده است و با هدف سرمایه‌گذاری منتظرند تا بازار رونق بگیرد.  او اضافه کرد: باید پیگیر قانونی شدن اخذ عوارض از املاک خالی از سكنه باشیم.

 شهرداري اختيار و اجازه ورود ندارد
اما محمد حقانی، رئیس کمیته محیط‌زیست شورای شهر تهران دلیل تحقق نیافتن این منبع درآمدی شهر را ناشناخته بودن مالکان دانست و گفت: مسوولیت‌های زمین‌های بایر و غیر بایر بر عهده شهرداری‌ است، زیرا این زمین‌ها می‌توانند در محیط‌زیست شهر و بهداشت عمومی تاثیرگذار باشند. معمولا این مکان‌ها تبدیل به تخلیه نخاله‌ها می‌شود و شهرداری وظیفه دارد دور آن را دیوارکشی کرده و در زمان مراجعه مالک، هزینه دیوارکشی به اضافه 15 درصد افزایش هزینه را از مالک دریافت کند.  حقانی تاکید کرد: تنها زمانی می‌شود عوارض را از شهروندان گرفت که آن پلاک ملکی قصد بهره‌برداری داشته باشد و شهرداری برای گرفتن مجوز، مراجعه کند.

 معاون قاليباف: كميته سه‌ضلعي براي اراضي
این موضوع را ناصر امانی، معاون برنامه‌ریزی و توسعه شهری شهرداری تهران نيز تایید کرد و گفت: بیشتر زمین‌های بایر که ساخته نشده‌اند، حتی سند مالکیت هم ندارند، اگر هم مالکش مشخص باشد، تا زمانی که مالک تقاضایی برای اخذ پروانه، تغییر کاربری و ... نداشته باشد، نمی‌توانیم از او عوارض بگیریم.

او ادامه داد: ما ابزار قانونی برای اینکه عوارض از شهروندان بگیریم، نداریم مگر زمانی که خدماتی از ما بخواهند. امانی پیشنهاد کرد: برای ساماندهی وضعیت کنونی باید سازمان زمین شهری، سازمان ثبت اسناد و املاك كشور و همچنين  شهرداری تهران، کمیته‌ای را تشکیل دهند و در این خصوص تعیین تکلیف کنند و شهرداری نمی‌تواند راسا در این زمینه لایحه‌ای بدهد. بنابراین می‌توان پیشنهاد داد کمیسیونی از این سه نهاد، تشکیل و پس از هماهنگی‌های لازم در این خصوص تصمیم‌گیری شود اما تاکنون چنین موضوعی در دستور کار ما نبوده است.

 زمين باير فرصت است نه تهديد
در این میان محمد سالاری، رئیس کمیسیون معماری و شهرسازی شهر تهران نگاه متفاوتی نسبت به اخذ عوارض از زمین‌های بایر دارد.

او معتقد است تشویق صاحبان این املاک به ساخت‌و‌ساز می‌تواند سبب افزایش جمعیت در پایتخت شود و این با محدودیت‌های جمعیتی شهر تهران منافات دارد. او تاکید می‌کند: وجود زمین بایر در شهر تهران فرصت است نه تهدید و نباید با اخذ عوارض نامتعارف، مالکان را تشویق به ساخت‌و‌ساز کرد.

 گزارش مكتوب شورا از اراضي باير
علیرضا دبیر، رئیس کمیسیون برنامه و بودجه شورای شهر تهران هم در این رابطه با بیان اینکه عوارض زمين‌هاي بایر و عوارض بر اراضی و املاک بلااستفاده دو نوع عوارض است، بنابراین تفکیک آنها ضرورت دارد، درخصوص عوارض زمين بایر در قالب گزارش مكتوب به «دنياي اقتصاد» اعلام كرد: ریشه عوارض اراضي بایر از ماده 214 قانون مالیات‌های مستقیم مصوب سال 1345 نشات می‌گیرد.

بر اساس ماده 214 قانون مالیات‌های مستقیم (مصوب28/ 12/ 1345 مجلس شورای ملی) کلیه اراضی بایر واقع در محدوده شهر تهران و شهرهایی که به موجب تصویب‌نامه دولت تعیین و اعلام می‌شود به شرح زیر مشمول‌مالیات سالانه است:

- یک یا چند قطعه زمین که ارزش آن دو میلیون ریال و متعلق به یک نفر باشد تا یک میلیون ریال معاف از پرداخت مالیات و مازاد از یک میلیون‌ریال تا دو میلیون ریال به نرخ یک درصد.

- یک یا چند قطعه زمین که ارزش آن تا پنج میلیون ریال باشد مازاد بر دو میلیون ریال به نرخ دو درصد.

- یک یا چند قطعه زمین که ارزش آن تا 10 میلیون ریال است نسبت به مازاد بر پنج میلیون ریال به نرخ سه درصد.

- یک یا چند قطعه که ارزش آن بیش از 10 میلیون ریال باشد نسبت به مازاد 10 میلیون ریال به نرخ چهار درصد.

دبیر با بیان اینکه پنجاه درصد اصل مالیات بلافاصله پس از وصول، به شهرداری پرداخت خواهد شد گفت: ‌ارزش اراضی بر اساس ارزش معاملاتی موضوع تبصره ماده 23 و در صورتی که ارزش معاملاتی اعلام نشده باشد بر اساس قیمت منطقه‌ای و در‌صورتی که قیمت منطقه‌ای تعیین نشده باشد بر اساس ارزش روز محاسبه خواهد شد. در اصلاحات بعدی قانون مالیات های مستقیم در سال 1367، عوارض مرتبط با شهرداری حذف شد.

وی ادامه داد: ماده 15 قانون ساماندهی و حمایت از تولید و عرضه مسکن مصوب 1387 به دولت اجازه می‌دهد از اراضی بایر در محدوده شهری مالیات سالانه‌ای به نرخ 12 درصد و به ماخذ ارزش معاملاتی دریافت کند. بنابراین شهرداری هیچ سهمی از مالیات محلی ندارد و در واقع این مالیات متعلق به دولت است و توسط سازمان امور مالياتي بايد پيگيري و وصول شود. تنها تبصره ای که در این ماده قانونی وجود دارد این است که شهرداری‌ها وظیفه دارند زمین‌های بایر را به دولت اعلام کنند، اما شهرداری در باب وصول عوارض بایر هیچ وظیفه‌ای ندارد.

رئیس کمیسیون برنامه و بودجه شورای شهر تهران  در رابطه با عوارض بر اراضی و املاک بلا استفاده نيز گفت: بر اساس چهل و پنجمین جلسه رسمی شورای شهر تهران (مصوبه شماره 16747/ 461/ 160 مورخ 12/ 11/ 1382) به شهرداری تهران اجازه داده می‌شود با رعایت مقررات به شرح بندهای این مصوبه نسبت به اخذ عوارض سالانه از اراضی و املاک بلااستفاده خالی یا متروکه به ماخذ 20 درصد قیمت منطقه‌ای موضوع دفترچه بهای معاملات املاک ماده 64 قانون مالیات‌های مستقیم به ازای هر متر مربع اقدام کند.

اما این مصوبه توسط رای دیوان عدالت اداری در تاریخ 19/ 8/ 1387 به شماره دادنامه 556 ابطال شد. دبیر در خصوص تاثیر اخذ عوارض بر زمین‌هاي بایر بر بازار مسکن هم گفت: عوامل مختلفی بر بازار مسکن اثرگذارند که بدون تردید كنترل و تنظيم آنها در اختيار دولت است.

دولت با کاهش رشد نقدینگی یا افزایش آن و همچنین تزریق دلارهای نفتی به اقتصاد این بازار را تحت تاثیر قرار می‌دهد.

هرچند شورای شهر نیز باتوجه به اختیاراتی که دارد  از جمله تسهیل و تشویق در بافت‌های فرسوده می‌تواند در بازار مسکن اثرگذار باشد اما آثار آنها در مقابل سیاست‌های مالی و پولی دولت بسیار ناچیز است. ضمن اینکه مهم‌ترین عوارضی که می‌تواند در زمینه مسکن موثر باشد عوارض نوسازی است که هم به‌عنوان درآمد پایدار تلقی می‌شود و مشابه مالیات بر املاک و مستغلات کشورهای دیگر است و هم می‌تواند از دلالی و واسطه‌گری در بخش مسکن جلوگیری کند. اما این عوارض هم به نرخی که مجلس تعیین می‌کند بستگی دارد که البته در حال حاضر يك درصد قیمت‌های منطقه‌ای است که البته اين قيمت‌ها باید توسط کمیسیون ماده 64 قانون مالیات‌های مستقیم (کمیسیون تقویم املاک) سالي یک بار به روز شود.

آنچه در عمل طی سال‌های گذشته روی داده است این است که متاسفانه تعیین قیمت‌های منطقه ای به روز نبوده و قیمت‌هایی که در دفترچه ارزش املاک منظور می‌شود شکاف قابل ملاحظه‌ای با قیمت‌های واقعی دارد.  بر اساس دفترچه قيمت منطقه‌اي املاک شهر تهران (مناطق 22 گانه) در سال 1393، قیمت منطقه‌اي هر مترمربع املاک مسکونی مترمربعی 245 تا 750 هزار ریال تعیین شده است. این در حالی است که بر اساس آمار مرکز آمار ایران در سال 1393 حداقل قیمت روز و واقعي هر متر مربع زیربنای مسکونی 6486 هزار ریال و حداکثر 239596 هزار ریال و متوسط قیمت فروش معادل 40047 هزار ریال بوده است. به عبارت بهتر اختلاف قیمت‌های واقعی با قیمت‌های معاملاتی بسیار زیاد و فاحش است.

بنابراین عوارض نوسازی که به‌عنوان یکی از مطلوب‌ترین عوارض شناخته می‌شود و می‌تواند کارکردهای مختلفی ازجمله جلوگیری از واسطه‌گری بخش مسکن داشته باشد هم نرخ آن و هم ارزش قیمت منطقه‌ای در بیرون از شورای شهر یعنی در مجلس و در دولت تعیین می شود.