متن برنامه موسوی برای ارتقای بخش خصوصی

برنامه بهبود محيط کسب و کار و ارتقاي جايگاه بخش خصوصي مهندس میرحسین موسوی منتشر شد. 

متن کامل این برنامه که با نامه مقام معظم رهبری به رئیس جمهور در تاریخ 12/4/85، مبنی بر "مقرر نماييد ستادي قوي مسئوليت كامل اجراي اصل 44 را بر عهده گرفته و بدون فوت وقت، زمينه رونق و تحرك اقتصادي را با به كارگيري همه‌ي نيروها و سرمايه‌هاي ملي فراهم نمايد. اطلاع‌رساني همه‌جانبه و فراگير جهت دوري از ويژه‌خواري گروه‌هاي خاص، تشويق عموم به سرمايه‌گذاري و بهبود فضاي كسب و كار كشور مورد تأكيد است." آغاز شده، عبارتست از:
مقدمه
يکي از مهمترين مشکلات امروز کشور عزيز مان ايران، فقر است. مي‌توان با استدلال نشان داد كه بخش قابل توجهي از اين فقر ناشي از بيکاري است و بدون انديشيدن تدبيري براي تخفيف بيکاري، کاهش يافتن جمعيت زير خط فقر عملاً ناممكن است.
 
براساس چنين انديشه‌اي است که امروزه بسياري از نهادهاي بين‌المللي و سازمان‌هاي داخلي به دنبال يافتن راه‌حل‌هايي براي ايجاد فرصت‌هاي شغلي هستند. 

تقريباً در اين باره اجماع نظري در حال شکل‌گيري است که فرصت شغلي جديد تنها در صورتي حاصل مي‌شود که:
1. زمينه‌هاي لازم براي گسترش و رونق بنگاه‌هاي موجود فراهم شود. 

2.بخش غيررسمي اقتصاد از راه‌هاي گوناگون، زير چتر قانون و حمايت‌هاي قانوني درآيد. 

3. بنگاه‌هاي جديد به ويژه توسط جوانان و صاحبان فكر و انديشه تأسيس شود. 

به اين ترتيب، سؤال کليدي اين است که چگونه مي‌توان زمينه ورود بازيگران جديد به بازي رقابت را فراهم کرد و بنيه بنگاه‌هاي موجود را براي رقابت در عرصه‌هاي ملي و بين‌المللي تقويت كرد؟ 

يکي از رويکردهايي که مي‌تواند زمينة توسعه فعاليت‌هاي اقتصادي، افزايش سهم بخش خصوصي از اقتصاد، رقابت‌پذير شدن شركت‌‌هاي ملي و به طور خلاصه، اجرايي شدن سياست‌هاي کلي اصل 44 را فراهم آورد، راهبرد بهبود محيط کسب و کار است. اين رويکرد نه تنها به لحاظ نظري بر بنيان‌هاي نظري محكمي استوار و از پشتيباني آراء اقتصاددانان بزرگ برخوردار است بلکه در آزمون تجربي نيز موفقيت خود را به اثبات رسانده است. 

در حالي که کشورهاي بلوک شرق و روسيه از طريق اتخاذ سياست واگذاري سريع شركت‌‌هاي دولتي قصد داشتند در يک سفر 500 روزه به يک اقتصاد بازار و مردم- محور برسند و از منافع آن برخوردار شوند، كشور چين توانست با اتخاذ راهبرد بهبود محيط کسب و کار طي مدت 20 سال سهم بخش خصوصي از اقتصاد را به 70 درصد برساند، 500 ميليون فقير را از دام فقر برهاند، فرصت‌هاي شغلي جديد و فزايند‌هاي ايجاد کند و بازارهاي جهاني را نه تنها در ايران و ترکيه که در اروپاي غربي و آمريکاي شمالي فتح کند و خضوع همگان را در مقابل خود برانگيزد. 

در مقابل، حاصل كارحاميان شوک درماني اقتصادي در روسیه چيزي نبود جز کاهش توليد ناخالص داخلي تا 50 درصد و افزايش تعداد فقرا تا 5 برابر، تجربه تورم 500 درصدي و گسترش تعداد ثروتمنداني که در فرآيند خصوصي‌سازي غيرشفاف به ثروتمندترين مردان دنيا تبديل شدند. 

راهبردهاي بهبود محيط کسب و کار
اولين مسأله‌اي كه در هر طرح تجاري و براي هر صاحب كسب و كاري مطرح است، سودآور بودن اين طرح و افزون بودن منافع كسب و كار از هزينه‌هاي آن است. هزينه‌هاي هر فعاليتي تابع دو دسته عوامل است: هزينه‌هايي كه به لحاظ فني ضروري است و هزينه‌هايي كه به دليل ناكارآمدي محيط فعاليت اقتصادي بر صاحبان كسب و كار تحميل مي‌شود. گاهي اين قبيل هزينه‌ها به اندازه‌اي بالاست كه صاحبان كسب و كار رغبتي به استفاده از فرصت‌هاي اقتصادي پيدا نمي‌كنند. حال مسأله اين است كه ماهيت اين هزينه‌ها چيست و چگونه مي‌توان هزينه‌هاي ناشي از محيط فعاليت اقتصادي را كاهش داد. 

با توجه به اهميت تعيين كنندة مسايل فوق، نهادي چون بانک جهاني که از حاميان اصلي سياست‌هاي تعديل اقتصادي بود، از سال 2000 ، در چرخشي آشکار در صدد شناسايي هزينه‌هاي ناشي از محيط نامساعد کارآفريني برآمده و به دنبال يافتن راه‌حل‌هايي براي کاهش اين هزينه‌ها است. با توجه به همين رويكرد، بانك جهاني به طرح پرسش‌هاي زير پرداخته است. 

1- صاحب كسب و كار براي راه‌اندازي فعاليت اقتصادي و ادامة آن با چه نهادها و سازمان‌هايي در ارتباط است؟ 

2- گرفتن خدمات از اين نهادها چه هزينه‌هايي در بر دارد؟
3- چگونه مي‌توان اين هزينه‌ها را كاهش داد؟ 

محققان «كسب و كار» بانك جهاني 10 نوع خدمات را شناسايي كرده كه براي تحقق هر فعاليت اقتصادي تعيين‌كننده است:
خدمات مربوط به آغاز كسب و كار، دريافت جواز فعاليت، تأمين اعتبار پروژه‌ها، اجراي قراردادها و حل و فصل اختلافات، استخدام و اخراج كاركنان، ماليات ستاني، مراحل گمركي و تجارت خارجي، حمل و نقل و فرآيند ورشكستگي. 

دريافت هر يك از اين خدمات كه براي توليد ضروري است مستلزم طي کردن چند مرحله، صرف چند روز كاري و هزينه كردن چه مبالغي است؟ هرچه مراحل، زمان و هزينه‌هاي اين خدمات بيشتر باشد، هزينه‌هاي انجام تحقق كسب و كار بيشتر است و بالعكس. لذا حاميان راهبرد بهبود محيط کسب و کار تلاش دارند تا راهكارهايي براي كاهش هزينه‌هاي تأمين خدمات عمومي معرفي كنند و كشورها را به اجرايي كردن اين راهكارها ترغيب کنند. البته كاهش اين هزينه‌ها براي همه كشورها از يك راه مشخص ميسر نمي‌شود و بايد براي هر كشوري راه‌حل‌هايي متناسب اتخاذ شود. 

نمونه‌هايي از هزينه‌هايي که فعالان اقتصادي به دليل ناکارآمدي محيط اداري و مقررات متحمل مي‌شوند به اين شرح است: 




در جداول بالا روشن است که يک فعال اقتصادي بايد چه هزينه‌هايي را متحمل شود تا بتواند به حيات اقتصادي خود ادامه دهد. براي مثال در جدول (3) روشن است که اگر بين دو فعال اقتصادي يک اختلاف پيش آيد که بخواهند از مجاري رسمي آن را حل و فصل نمايند بايد 520 روز زمان صرف کنند و به اندازة 17 درصد ارزش چيزي که بر سر آن اختلاف دارند، هزينه کنند. 

البته موانع کسب و کار محدود به ده حوزة فوق نمي‌شود و موارد زيادي را در بر مي‌گيرد. براي مثال مطالعات مختلف نشان داده است که در شرايط كنوني محيط براي رشد فعاليت‌هاي اقتصادي و به ويژه رشد بخش خصوصي مهيا نيست. فعالان کسب و کار از مشکلاتي همچون موارد زير رنج مي‌برند:
• محيط پر تنش سياسي در عرصه داخلي و خارجي
• تحريم‌هاي يکجانبه و چند جانبه مالي و اقتصادي بين‌المللي
• عدم ثبات در اقتصاد کلان (شامل بي ثباتي سياست‌هاي پولي، مالي و تجاري)
• پايبند نبودن دولت به وعده‌هاي خود در قبال بخش خصوصي
• وجود قوانين، بخشنامه‌ها و آيين‌نامه‌هاي همپوشان و متعارض
• تصميم‌گيري‌هاي خلق الساعه و غيرکارشناسي که برنامه‌ريزي را غير ممکن مي‌سازد 
• بازارهاي مالي توسعه نيافته و دشواري تأمين مالي طرح‌ ‌ها
مطالعات تجربي نشان مي‌دهد که هزينه‌هاي محيطي مي‌تواند به ميزان 20 تا 30 درصد هزينه‌هاي توليد را افزايش دهد. از همين روي، بزرگترين خدمت دولت به صاحبان کسب و کار و در واقع آحاد ملت ايران، کاهش هزينه‌هاي محيطي از طريق تحول اساسي در محيط کسب و کار است. 

بايد توجه داشت که كشور ما در اين زمينه با معضلات تاريخي كشورهاي در حال توسعه دست به گريبان است. در يکي از مطالعات بين‌المللي، موانع کسب و کار بر اساس نظر خواهي از 30 هزار بنگاه اقتصادي رتبه‌بندي شده و نتايج آن به شرح زير در جدول (4) منعکس شده است.

مطابق آنچه گفته شد، براي رهايي از فقر، ايجاد فرصت‌هاي شغلي بيشتر و بهتر و بهره‌مند شدن از يک اقتصاد کارآتر و مردمي‌تر بايد تلاش کرد هزينه‌هاي فعاليت در اقتصاد ايران را کاهش داد. لذا، برنامة «بهبود محيط کسب و کار» بايد حاوي اجزا و مؤلفه‌هايي باشد که بتواند ابعاد مختلف اين هزينه‌ها و منشأ به وجود آمدن آنها را شناسايي، دسته‌بندي و مرتفع نمايد. اجزاي چنين برنام‌هاي به قرار زير است:
الف) کارآيي سنجي نظام اداري- قانوني
براي تأمين بهينة خدمات مربوط به کسب و کار بايد
1- اطلاعات راجع به کيفيت خدمات دولتي و هزينه (ريالي و زماني) آن براي فعالان بخش خصوصي در اسرع وقت گردآوري شود. لازم به ذكر است كه رصد بلند مدت اين داده‌ها براي سنجش مستمرعملکرد دولت در طول زمان ضروري است.
2- تدابيري را اتخاذ كرد که موجب رفع کندي جريان ارائة خدمات فوق مي گردند. 

ب) رتبه‌بندي نهادها و سازمان‌هاي خدمت رسان
با تکيه بر اطلاعات حاصل از سنجش محيط کسب و کار مي‌توان نهادها و سازمان‌هاي مشابه را در سطح کشور بر حسب کارآيي کيفي و هزين‌هاي رتبه بندي نمود و از اين طريق ضمن امکان پذيرساختن ارزيابي منصفانه عملکرد مسئولان در طول زمان، رقابت سازند‌هاي را ميان سازمان‌هاي دولتي در جهت كوشش براي بهبود خدمات محيط کسب و كار برانگيخت. 

ج) مشارکت دادن بخش خصوصي در تصميم سازي
استفاده از ظرفيت بخش خصوصي يکي از مهمترين محورهاي بهبود محيط کسب و کار است که به طور مشخص باعث مي‌شود ضريب خطا در تصميم‌گيري و سياست‌گذاري کاهش يابد و با همراه نمودن فعالان اقتصادي در تصميم‌گيري‌ها، هزينه‌هاي اجراي طرح‌ها تقليل پيدا كند. از جمله محورهاي مشارکت بخش خصوصي مي‌توان به موارد ذيل اشاره کرد:
1. مشاركت در ارزيابي اثر تصويب بخشنامه‌ها و آيين‌نامه‌ها پيش از صدور آنها صاحبان کسب و کار در مواردي با صدور قوانین، بخشنامه‌ها و آيين‌نامه‌هایی روبرو می‌شوند که با منطق فعالیت آنها ناسازگار است و کسب و کار آنها را مختل می‌کند. در این موارد تصمیمات يک شبه، تصميم‌گيري و برنامه‌ريزي را براي فعالان اقتصادي دشوار مي‌سازد. 

برای حل چنين مشکلي در كشورهاي توسعه يافته از طريق (Regulation Impact Assessment) مقررات پیش از تصویب و نهایی شدن آنها مورد ارزيابي قرار مي گيرند. طراحي و تأسيس چنين نهاد واسطي در نظام تصميم سازي، یکی از مهمترین لوازم راهبرد بهبود محیط کسب و کار کشور است. 2. ايجاد فضاي علمي- رسان‌هاي براي انتقال مستمر مشکلات به تصميم‌گيران در خصوص ارتباط ميان تصمیم گيرندگان و فعالان اقتصادی در حال حاضر دو مشکل عمده وجود دارد که مانع از اثر بخشی این ارتباط است: 

الف) مشکلات صاحبان کسب و کار دسته‌بندی نمي‌شود و با راه‌حل‌هاي مشخصی که منافع اجتماعی را تأمین کند همراه نیست. تلقی تصمیم گیران از برقراري ارتباط با بخش خصوصی، شنيدن گاه و بيگاه درد و دل‌هاي دست اندركاران اين بخش است که هر از چند گاهی سر باز می‌کند. آنچه بدان نياز داريم، برقراري ارتباطي سازنده، همراه با طبقه‌بندی مشکلات بر اساس منطقی علمی و راه حل‌هایی است كه دست كم تا حدودي مشخص شده باشند، ازتباطي كه نه تنها منافع صاحبان کسب و کار را تأمین کند بلکه منافع سایر بخشهای اقتصاد را نیز برآورده سازد. 

ب) مشکلات معمولاً در قالب نامه‌های محرمانه و نیمه محرمانه مطرح می‌شوند و یا در قالب مقالات و مصاحبه‌های موردی در رسانه‌ها ظاهر مي گردند، اما هیچگاه تبدیل به مسأل‌هاي اجتماعی و مطالب‌هاي عمومی نمی‌شوند و از این روي، مهمترین مسایل کشور مجال طرح و بررسی پیدا نمی‌ کنند.
لذا لازم است نهاد واسطی ایجاد شود که محتوای کارشناسی شده مشکلات را مهیا کند و در رابطه‌ای تنگاتنگ با رسانه‌ها آن را به مطالب‌هاي عمومی تبديل نماید. 

د) تهيه برنامه بهبود محيط کسب و کار توسط بخش خصوصي
تشکل‌ها (اتحادیه‌ها، انجمن‌ها و اصناف) خود از بازیگران اصلی اقتصاد هستند و می‌توانند در بهبود محيط کسب و کار نقشي اصلي را ايفا کنند. آنها بايد مشكلات خود را دسته بندي نموده و براي بهبود محيط كسب و كار برنامه‌هاي مشخص داشته باشند و از دولت خواهان اجراي برنامه بهبود شوند. البته در اين ميان، داشتن گوش شنوا در بخش دولتي و استقبال از بخش خصوصي شرطي لازم است. 

هـ) استقلال تشکل‌هاي صنفي مانند اتاق صنايع، معادن و بازرگاني از دولت
اگر بخواهیم بخش خصوصی نقشی مؤثر در بهبود محیط کسب و کار و ایجاد فضای مساعد کارآفرینی بازی نماید باید استقلال آن تأمین شود. به عبارت دیگر تا زمانی که تشکل‌هاي صنفي نماینده و بلندگوی اعضاي خود نباشند نمی‌توانند به رسالت خود به عنوان یک اصلاح‌گر عمل نمایند و موضعی قاطع در مقابل اشتباهات دولت و مجلس و نظام قضایی اتخاذ نمایند. حضور دولت در اين تشکل‌ها آنها را سياسي نموده و از کارکرد اصلي خود دور مي‌سازد. لذا لازم است اساسنامه اين تشکل‌ها در جهت استقلال آنها اصلاح گردد. 

و) رفع تبعيض ميان بخش خصوصي و بخش دولتي
در گذار از یک اقتصاد دولت- محور به یک اقتصاد مردم- مبنا که شامل بخش‌های خصوصی و تعاونی است به طور طبیعی بخش خصوصی در موارد زیادی تبدیل به رقیب بخش دولتی می‌شود. در فرآیند این رقابت، نه تنها عملکرد کل صنعت ارتقا می‌یابد بلکه رقیب دولتی هم کارآمدتر می‌شود. اما گاهی مشاهده می‌شود که سازمان‌ها و نهادهایی که نقش تنظیم کننده بازار را ایفا می‌کنند (نظیر بانک مرکزی، سازمان‌ تنظيم مقررات، سازمان‌ حمايت از حقوق مصرف کننده، مؤسسه استاندارد، سازمان‌ بنادر و کشتیرانی، سازمان‌ هواپیمایی کشوری) به تسخیر رقبای دولتی در می‌آیند و در عمل جانب شركت‌هاي دولتی را نگه می‌دارند و رقیب خصوصی را از میدان به در می‌کنند. 

همچنین در مواردی که متقاضی اصلی خدمات و محصولات بخش خصوصی سازمان‌ها و نهادهای دولتی هستند احتمال تبعیض و جانبداری به نفع رقبای دولتی و عمومی افزایش می‌یابد و این می‌تواند بخش خصوصی را تا مرز اضمحلال پیش ببرد. 

یکی از رموز موفقیت گذار سالم به اقتصاد بازار- محور تقویت نهادهای تنظیم مقررات مستقل و غیرجانبدارانه است و بايد دولت در اولين فرصت نسبت به رفع چنين تبعيض‌هايي اقدام نمايد. 

ز) وفاداري دولت به تعهدات خود
وفاداري دولت به تعهداتش پيمان سنگيني است كه قانون اساسي ما با سوگند رئيس جمهور بر گردن دولت نهاده است. طراحی ساز و کارهایی شفاف جهت اطلاع رسانی به عموم مردم دربارة تعهدات دولت و پاسخگو بودن دولت در خصوص آنها از اولويت‌هاي ضروري است و بايد در دستور كار دولت قرار بگيرد. 

ح) انضباط مالي در بودجه‌هاي دولت و به ويژه بودجه‌هاي عمراني دولت
بي نظمي مالي، رفتار دولت را غير قابل پيش بيني مي‌سازد. اين بي نظمي موجب عدم ايفاي تعهدات دولت به بخش خصوصي مي شود. هر ساله به طور متوسط 75 درصد بودجه عمراني تخصيص مي‌يابد. به همين دليل دولت نمي‌تواند مطالبات بخش خصوصي را به موقع ادا نمايد. تنظيم دقيق بودجه‌هاي سالانه مي‌تواند در کاستن دامنة اين مشکل بسيار مؤثر باشد. به طور کلی‌، آنچه مورد مطالبه بخش خصوصی و فعالان اقتصادی است قابلیت پیش‌بینی رفتارها و تصمیمات دولت است. لذا پایبندی به مجموعه‌ای از اصول در مورد بودجه، انتشار پول، تنظیم نرخ ارز و تعرفه‌های تجاری جهت تثبیت محیط اقتصاد کلان لازم است. 

ط) حمايت از پيوند شركت‌‌هاي بزرگ و کوچک
از همه فعاليت‌هاي مولد شركت‌‌هاي کوچک و بزرگ بايد حمايت کرد. براي دستيابي به توسعه نيازمند مردمي مولد و توليد‌کننده هستيم. توجه به پیوند شركت‌هاي کوچک و بزرگ از چند جهت حایز اهمیت است. شركت‌‌هاي کوچک می‌توانند خدمات و کالاهای واسطه‌ای مورد نیاز شركت‌هاي بزرگ را با هزینه‌ای به مراتب کمتر از خود آنها تأمین نمایند. به این ترتیب نه تنها رقابت پذیری شركت‌هاي بزرگ را افزایش می‌دهند بلکه برای مردم و بالاخص جوانان فرصت‌هاي شغلی‌ای را ایجاد می‌کنند که در غیر این صورت ميسر نمی‌شد. در مقابل این خدمات شركت‌هاي کوچک می‌توانند از مزيت‌های شركت‌‌هاي بزرگ مانند تحقيق و توسعه و توان رقابت با شركت‌هاي بزرگ دیگر بهره‌مند شوند و ضمن حفظ کیفیت از بازار حذف نشوند.
با وجود منافع سرشار این همکاری متقابل مشاهده می‌شود که در بسیاری از موارد روابط نابرابری بین آنها برقرار است و بالاخص زمانی که شركت‌هاي بزرگ به متقاضی انحصاری محصولات شركت‌هاي کوچک تبدیل می‌شوند عملاً قدرت چانه زنی از آنها سلب می‌شود. لذا وجود نظارت و دادگاه‌های تخصصی یا شوراهای حل اختلاف برای بهره‌مند شدن از منافع این پیوند ضرورت دارد و بايد دولت با تدوين لوايح در جهت فراهم نمودن زمينة تأسيس نهادهاي لازم تلاش كند. 

ی) استفاده از دولت الکترونيک براي روان سازي نظام اداري
هزينه انجام امور اداري از قبيل اخذ وام از بانك‌ها، ترخيص کالا از گمرک، اخذ مفاصا حساب از سازمان تأمين اجتماعي، اخذ مجوز از نظام اداري براي تأسيس فعاليت‌هاي مختلف و نظاير آن بسيار سنگين و زمان‌بر است. مطالعات نشان مي‌دهد هزينه‌هاي اداري سهم قابل توجهي را در هزينه بنگاه‌ها دارند. به طور مثال هزينه اداري براي اخذ وام‌هاي کوچک (5 ميليون تومان و کمتر) بيش از 5 درصد مبلغ وام است. دولت مي‌تواند با اجراي دولت الکترونيک حداقل بخش مهمي از موانع نظام اداري را برطرف سازد.