بودجه‌ای برای گذران روز‌ها

لایحه بودجه کل کشور مطابق قانون باید هرسال در تاریخ ۱۵آذرماه به مجلس تقدیم شود؛ اما لایحه بودجه سال۱۴۰۲ در تاریخ ۷دی‌ماه از سوی دولت به مجلس فرستاده شد. با اتمام برنامه ششم توسعه کشور در سال۱۴۰۰ نمایندگان و هیات‌رئیسه مجلس به این تصمیم رسیدند که پیش از دریافت برنامه توسعه هفتم این بودجه را قبول نکنند. در سال۱۴۰۰ با توافقی که بین دولت و مجلس حاصل شد، برنامه ششم توسعه برای یک‌سال تمدید شد؛ اما اکنون نزدیک به دو سال است که چشم ریل توسعه کشور به جانمایی قطار برنامه است و هنوز خبری از آن نشده است. مقاومت مجلس نهایتا در ۲۱دی‌ماه شکسته شد و پذیرفت تا با قبول تمدید برنامه، ابتدا به بررسی بودجه بپردازد. بسیاری از کارشناسان اذعان دارند پیش از برنامه‌ریزی باید توان حل مساله را در کشور ارتقا داد؛ در غیر این صورت همانند برنامه‌های گذشته صرف برنامه‌ریزی نمی‌تواند گرهی از مشکلات برطرف کند و فقط نوشتن آمال و آرزو‌ها در قالب حکم و ماده و قانون است.

به گزارش دنیای اقتصاد، بودجه گام‌های سالانه برای تحقق برنامه‌های توسعه و مهم‌ترین سند حکمرانی مالی سالانه کشور است. این سند خط مشی مرکزی حاکمیت، نشان می‌دهد دولت چگونه اهداف سالانه خود را در راستای رسیدن به اهداف بلندمدت اولویت‌بندی می‌کند. فارغ از هر نوع سبک بودجه‌ریزی که در کشور‌های مختلف به‌کار گرفته می‌شود شامل بودجه‌ریزی برنامه‌ای، بودجه‌ریزی بر مبنای صفر، بودجه‌ریزی مبتنی بر عملکرد و دیگر انواع آن، در ایران شاهدیم که نظام بودجه‌ریزی افزایشی حاکم است. به این نحو که مصارف سال گذشته برای سال جدید با ضریب تصاعدی تکرار می‌شود. در این میان افزایش هزینه‌های اجتناب‌ناپذیر (شامل هزینه‌های جبران خدمت کارکنان، بازپرداخت بدهی‌های دولت در قالب اوراق یا بدهی به نهاد‌های عمومی غیردولتی نظیر صندوق‌های بازنشستگی و...) بخش عمده منابع بودجه را بلعیده و سهمی برای سایر کارکرد‌های دیگر بودجه که در شرایط کنونی اقتصاد اهمیت دارد، باقی نگذاشته است.

با کاهش سهم درآمد‌های نفتی در بودجه کشور و عدم سرمایه‌گذاری آن برای حفظ ثروت ملی همزمان با تشدید فشار‌های اقتصادی بین‌المللی، توان خلق ارزش‌افزوده در ایران کاهش پیدا کرده است. دهه۹۰ درآمد سرانه به‌عنوان یکی از مهم‌ترین شاخص‌های رفاه، کاهش قابل توجهی را تجربه کرد.

پس از کش‌وقوس‌های فراوان و بحث بر سر برنامه و بودجه آنچه صدایی از آن شنیده نشد، رویکرد بودجه و چاره‌اندیشی برای فرار از چرخه معیوب تورم و کسری بودجه بوده است. به این‌صورت که دولت برای تامین منابع اجرای بودجه دست به اقداماتی می‌زند که درنهایت باعث انتشار پول و بسط ترازنامه بانکی می‌شود. همان‌طور که در نمودار یک قابل مشاهده است، توان تامین بودجه از فروش نفت کاهش پیدا کرده است. در بودجه ۱۴۰۲ سهم صندوق توسعه از مقدار فروش نفت ۴۰ درصد در نظر گرفته شده است و مابقی هم سهم وزارت نفت و شرکت‌های تابعه (۵/ ۱۴ درصد) و مناطق محروم و نفت‌خیز (۳ درصد) است. سهم مستقیم مردم از نفت در بودجه کشور ۵/ ۴۳ درصد است.

سال‌های اخیر جبران کمبود درآمد‌های بودجه کشور از منبع جدیدی به نام اوراق اتفاق می‌افتد. کسری بودجه و وجود بدهی برای دولت‌ها امری غیرعادی نیست؛ اما مقدار کسری و حجم انتشار اوراق برای کشور‌های مختلف متفاوت است. آنچه برای اقتصاد ایران باعث نگرانی می‌شود رشد مصارف غیرقابل‌اجتناب و کاهش نسبت درآمد‌های پایدار دولت است. در سال‌های اخیر دولت‌ها با پیش‌بینی غلط و بیش‌انگاری منابع و عدم کفایت درآمد‌ها در میانه سال متوسل به شورای سران می‌شوند و برخلاف قانون بودجه اجازه انتشار اوراق بدهی را از شورای عالی اقتصادی می‌گیرند. در نمودار ۲ روند انتشار اوراق مالی را مشاهده می‌کنید که روندی صعودی را نشان می‌دهد.

این در حالی است که از یکسو کارکنان دولت از میزان حقوق و مزایای دریافتی و افزایش سنواتی آن راضی نیستند و ازسوی‌دیگر نیز میزان رضایت مردم از خدمات ارائه‌شده در حوزه‌های مختلف محل ابهام است و به‌صورت مشخصی اندازه‌گیری نمی‌شود. به‌نظر می‌رسد مهم‌ترین ماموریت اصلاح ساختار بودجه در کشور، تغییر مسیر نظام بودجه‌ریزی از وضعیت کنونی به وضعیتی است که در آن ضمن ارتقای کیفیت ارائه خدمات عمومی دولت، امکان سیاستگذاری مالی فعال از طریق منابع درآمدی پایدار برای دولت مهیا باشد و بتواند به‌معنای واقعی میان اهداف مختلف خود برای برنامه‌های هدف‌گذاری‌شده در سند برنامه اولویت‌بندی کند.

آنچه در رکود و وجود بیماری‌های حاد اقتصادی برای کشور لازم است افزایش تولید و سرمایه‌گذاری است. دولت به‌عنوان مهم‌ترین و بزرگ‌ترین بازیگر اقتصاد باید با افزایش مخارج عمرانی یا تملک دارایی‌های سرمایه‌ای، موتور رونق را روشن کند؛ اما سهم رشد آن به اندازه‌ای نیست که تغییری در روند فعلی حاصل کند.

حال که چرخ توسعه پیش نمی‌رود، مساله اصلی بودجه بقای وضع موجود می‌شود. بودجه به‌جای اینکه تولیدمحور نوشته شود و در خدمت سرمایه‌گذاری و کسب‌وکار باشد، تبدیل به سند توزیع منابع می‌شود. نسبت تشکیل سرمایه ثابت ناخالص به تولید ناخالص داخلی که در سال ۱۳۹۰ بیش از ۲۶ درصد بوده است، طی یک‌روند کاهشی به کمتر از ۱۵ درصد در سال۱۴۰۰ رسیده است. کاهش نرخ سرمایه‌گذاری، نه‌تن‌ها موجب می‌شود ظرفیت جدید برای رشد اقتصادی فراهم نشود، بلکه ممکن است به آنجایی برسد که حتی ظرفیت‌های مولد فعلی نیز دچار استهلاک و فروسایی شود. در چنین شرایطی که سیاستگذاری فعال مالی برای تقویت زیرساخت‌های رشد کشور ضرورتی است، هزینه‌های جاری دولت اجازه سیاستگذاری فعال مالی را به دولت نمی‌دهد.

پیش از ارائه راهکار‌های اصلاحی باید تبیین درست و نگاه جامعی نسبت به مساله کرد به همین جهت این مقاله سعی در تبیین شرایط اقتصادی کشور در آستانه بودجه سال ۱۴۰۲ داشت. برای اصلاح بودجه چاره‌ای جز رفع ایرادات آن و اصلاحات پارامتریک وجود ندارد. تا به این شکل بودجه از حالت مدیریت روزانه مملکت، افقی بلندتر را مدنظر قرار دهد.