چرا دولت‌ها در ایران شکست می‌خورند؟

امیر ثامنی؛ کارشناس برنامه‌ریزی و آمایش سرزمین سازمان برنامه‌و‌بودجه کشور در شرق نوشت: ۴۰ سال از پیروزی انقلاب اسلامی و استقرار نظام جمهوری اسلامی در ایران گذشته است؛ در این مدت، دولت‌های مختلف با گفتمان‌های متفاوت (از سازندگی تا اصلاحات، از عدالت و مهرورزی تا تدبیر و امید) بر سرکار آمده و هر یک نیز با هدف و شعار پیشرفت و اعتلای ایران و فراهم‌آوردن امنیت، رفاه و آسایش برای عموم مردم، ایده‌ها و برنامه‌های خود را تنظیم کرده و به اجرا درآورده‌اند. با این حال و باوجود پیشرفت‌های قابل توجه در توسعه زیربناها، گسترش کمی و کیفی خدمات بهداشتی- درمانی و آموزشی و... هنوز کشور در سه حوزه اصلی اقتصاد، فرهنگ و محیط زیست با نارسایی‌ها و مشکلات اساسی زیادی دست‌وپنجه نرم کرده و همین موضوع سبب گسترش نارضایتی‌های عمومی، کاهش تاب‌آوری ملی و آسیب‌پذیری کشور شده است.

 

از‌همین‌رو، امروزه در جای‌جای جامعه ایران (از نخبگان و دانشگاهیان و حتی دولتیان گرفته تا مردم عادی شهر و روستا) همه و همه، نهاد دولت را مقصر اصلی بروز چنین شرایطی دانسته‌اند و جامعه سیاست‌زده ایران نیز به‌سبب گسترش و سلطه بی‌حد و حصر شبکه‌های اجتماعی بر اذهان و تعاملات بین‌فردی، با جریان دولت‌ستیزی که از سوی رسانه‌ها (رسانه ملی، رسانه‌های خارج‌نشین و شبکه‌های اجتماعی) در تبلیغ و پروپاگاندای وسیع قرار گرفته است، همراه شود. جالب اینجاست که نقطه عزیمت هم رسانه‌های خارج‌نشین معاند و هم رسانه‌های داخلی مخالف، به‌طور‌مشترک، تخریب دولت‌ها در ایران و نمایش ناکارآمدی آن‌ها در تمشیت امور با ارائه دو نسخه شفابخش متفاوت (یکی اسقاط نظام و دیگری تعویض دولت) است.

 

این فرایند همواره در ۴۰ سال اخیر به اشکال و صورت‌های مختلف تکرار و سبب شده است تا جامعه ایرانی با نگاهی احساسی و در هاله‌ای از بی‌اعتمادی و نومیدی، در انتخابات همواره به‌دنبال منجی (آن هم انتخاب بین بد و بدتر!) بگردد و هر نامزدی که بتواند بیشتر شمایل یک منجی را برای مردم تداعی کند، شانس بالاتری برای زمامداری بیابد. اما به‌راستی جریان دولت‌ستیزی و تخریب مشروعیت و مقبولیت دولت‌ها در حل مسائل کشور و تلاش برای فعال‌کردن گسل میان دولت و ملت در ایران که در پوشش ترویج مطالبه‌گری جامعه صورت می‌گیرد، کمکی به بهبود نظام حکمرانی در کشور و برون‌رفت از بحران‌ها و نارسایی‌ها کرده است؟ آیا به‌راستی در واقعیت باید تنها دولت‌ها را مسئول پیدایش این وضعیت دانست؟

 

این در حالی است که از سوی دیگر دولت‌ها نیز با طرح دلایلی، از پذیرش بار مسئولیت پیدایش این وضعیت شانه خالی کرده و برخی خود را تنها یک تدارکاتچی معرفی کرده‌اند و برخی نیز آدرس‌های دیگری (افشای اسامی مفسدین و اخلالگران اقتصادی و اعلام کسانی که کشور را به تعطیلی کشانده‌اند و...) را برای رسیدن به علل چرایی وضعیت کنونی کشور داده‌اند. درباره آسیب‌شناسی نقش و عملکرد دولت‌ها در ایران تا به امروز قلم‌فرسایی‌های زیادی شده است و موارد مختلفی مانند رانتیر‌بودن دولت، تمایل دولت به حفظ تصدی‌گری، پوپولیسم، بوروکراسی پیچیده و ناکارآمد، تقابل دولت‌ها و مجلس‌ها و‌... به عنوان دلایل شکست دولت‌ها مورد اشاره قرار گرفته است. با این حال، در این نوشتار تلاش شده تا از زاویه دیگری به موضوع چرایی شکست دولت‌ها در ایران و راهکار‌های برون‌رفت از آن پرداخته شود.

ریشه‌های شکست دولت‌ها در ایران
مبتنی بر قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران و نیز بر اساس رویه‌ها و تجارب پیشین، نظام جمهوری اسلامی ایران متشکل از سه رکن اصلی ذیل «رهبری نظام»، «قوه مجریه (دولت)»، «قوه مقننه (مجلس شورای اسلامی)» و «قوه قضائیه» است و در ۴۰ سال اخیر نیز دولت‌های مختلف هر کدام در هشت سال (دو دوره چهارساله متوالی)، زمام اداره امور کشور را برعهده گرفته و فرصت لازم برای رهنمون‌کردن کشور به سوی توسعه پایدار و متوازن و نیز کسب رضایت عمومی را داشته‌اند.

 

با این حال، باید گفت: کشور در اغلب موضوعات و حوزه‌ها با اشکالات، نارسایی‌ها و بحران‌های جدی و متعددی مواجه بوده و همواره نیز تنها دولت‌ها (یکی از سه رکن نظام سیاسی کشور) به عنوان مقصر اصلی قلمداد شده‌اند. از همین‌رو امروزه کارایی و اثربخشی مراجعه به صندوق‌های انتخاباتی و طی‌کردن فرایند «دولت قدیم، صندوق رأی، دولت جدید»، در ایجاد تحول و بهبود وضعیت کشور با ابهام جدی از سوی جامعه مواجه شده و همین موضوع زنگ خطر پایان عصر شکیبایی جامعه را به صدا درمی‌آورد.

۱- نبود اجماع بر سر مفاهیم، ارزش‌ها، مبدأ، مسیر، مقصد و رواج مغالطه‌گری
یکی از چالش‌های اساسی فراروی توسعه کشور، نبود اجماع درباره مفاهیم، اولویت‌ها و رویکرد‌ها (چه در بین نخبگان و زمامداران و چه در بین مردم) و نیز نبود زمینه‌های گفتگو و تفاهم بر سر آنهاست. این واگرایی و انشقاق وسیع به حدی است که گویی بر هیچ ایده و راهبرد مشخصی برای پیشبرد توسعه کشور توافقی نیست و جریان توسعه کشور در جامعه‌ای که هنوز برنامه‌ریزی و سیاست‌گذاری در ساختار‌های اداری و اجرائی آن به مفهوم واقعی کلمه نهادینه نشده است، دستخوش دوگانگی‌ها، ناهمسویی‌ها و افتراق‌های متعددی بوده و چو تخته‌پاره‌ای بر موج، بی‌هیچ هدفی به هر سوی حرکت می‌کند. از‌همین‌رو، برخلاف بسیاری از کشور‌های توسعه‌یافته، تعویض دولت‌ها نه به‌مثابه دو امدادی که توسعه را در کشور به پیش ببرد، بلکه سبب تغییر میدان بازی، جهت و سرعت حرکت دولت‌ها شده و انگاره‌ها و بایسته‌های جدیدی که غالبا منبعث از ادراک شخصی زمامداران و اتاق فکر‌های محدود پیرامون آنهاست، بر سپهر سیاسی و اقتصادی کشور مستولی شده و کشور در کشاکش مسیر‌ها و مقاصد مختلف مستهلک و سرگشته می‌شود. سال‌های سال است در گفتمان‌های دانشگاهی و فضای رسانه‌ای و روشنفکری بر سر موضوعات مختلف از جمله تردید در شکل‌گیری و وجود دولت یا جامعه در ایران، رابطه یا عدم رابطه با جهان، محلی‌گرایی یا جهان‌گرایی، تقدم توسعه سیاسی بر توسعه اقتصادی یا بالعکس، جدایی یا توأمانی دین و سیاست، درون‌زایی یا برون‌زایی، توسعه یا پیشرفت و ... جدالی بی‌پایان و بی‌ثمر شکل گرفته و هر صاحب تریبون و صاحب قلمی نیز بر طبق طبع منجی باور و ابرمردگرایی ایرانیان که خود را یا در پی منجی یا در هیبت ابرمرد می‌انگارند؛ نسخه خویش را برای توسعه کشور، بهترین می‌داند.

 

از همین‌رو رفع سوءتفاهم‌ها و بدفهمی‌ها از مفاهیم، گریز از مهلکه و دور باطل دوگانه‌سازی‌ها برای نهادسازی به‌منظور اجماع حقیقی بر روی مبدأ، مسیر، مقصد و نقشه راه حرکت در مسیر توسعه ملی، گامی اساسی به‌منظور نیل به توسعه ملی به‌شمار می‌رود. علاوه بر آنچه ذکر شد، اشکالات و اختلالات ساختاری دیگری در نظام اداری کشور از جمله فقدان ارتباط و تعامل سازنده و مؤثر بین عرصه نظری (دانشگاه‌ها و مراکز آموزش عالی) با عرصه اجرا (دولت و تولید) و عدم تحول در فقه سنتی و هم‌سازی آن با الزامات زمانه، نه‌تن‌ها سؤالات و ابهامات زمینه (کشور) مورد واکاوی و چاره‌جویی قرار گرفته است بلکه بر حجم مسائل و ابهامات افزوده شده است.

۲) اختلال پارانوئیک جامعه و اشتباه «سیاسی کردن» آن
واقعیتی که در جامعه ایرانی ریشه‌های آن به گذشته‌های دور به‌ویژه از عصر آشنایی ایران با تمدن غرب در دوره قاجاریه بازمی‌گردد، «اختلال پارانوئیک» نهادینه‌شده در جامعه بوده که با تشدید آن در ۴۰  سال اخیر باور غلط مریخی‌بودن «دولتیان» و ونوسی‌بودن «جامعه» را بسط داده و سبب بلندترشدن دیوار بی‌اعتمادی و وهم‌آلودترشدن فضای تعامل بین دولت و جامعه در ایران شده است. این در حالی است که واقعیت آن است که دولتمردان در این کشور (چه از قشر روحانیت و چه از قشر دانشگاهی) از بطن همین جامعه (با همه مشخصات و ویژگی‌های فرهنگی و اخلاقی) برخاسته و در مناصب آموزشی یا اجرائی قرار گرفته‌اند و به عبارت دقیق‌تر دولت‌ها چه در ایران و چه در هر کشور دیگری، برخوردار از خصلت بازتابی از جامعه خویش هستند.

 

علاوه‌بر‌این، آنچه در این ۴۰ سال به تشدید این وضعیت منجر شده، اتخاذ سیاست غلط «سیاسی‌کردن جامعه» است که از ابتدای انقلاب از طریق تبلیغات گسترده در رسانه ملی و مدارس با هدف نهادینه‌سازی و بسط ارزش‌های مدنظر آن در جامعه اشاعه یافته است؛ ولی امروزه پس از ۴۰ سال انتظارات و مطالبات این جامعه سیاست‌زده، مانند بهمنی تمامی جامعه را فراگرفته است و سبب تشدید عوارض بیماری پارانوئیک جامعه و دامن‌زدن به تفرق و چنددستگی گسترده جامعه درباره نقشه راه حرکت به‌سوی توسعه شده و در اصطلاح معروف و عرفی، باعث شده هرکس ساز خودش را بزند.

۳) تودرتوی نهادی قدرت در ایران و مسئولیت‌ناپذیری سیاست‌گذاران
صاحب‌نظران، کشور را مفهومی مرکب از سه‌ضلعی «دولت»، «ملت» و «سرزمین» می‌دانند، اما در ایران به سبب ساختار‌ها و مناسبات خاص و متفاوت تاریخی، سیاسی و فرهنگی، مفهوم کشور را باید در قالب چهارضلعی «دولت»، «ملت»، «سرزمین» و «نظام» تعریف کرد که در درون خود به سبب تعدد انشعابات و زیرمجموعه‌ها، زمین بازی ماروپله‌گونه‌ای (با انواع و اقسام خطرات و مشوقات) را فراروی پیشبرد توسعه در کشور فراهم کرده است.

چرا دولت‌ها شکست می‌خورند؟ باید سرچشمه وقوع این وضعیت را در نظام قانون‌گذاری کشور دانست که در ۴۰ سال اخیر در مسیر پیشرفت قرار نگرفته و به باور بسیاری از صاحب‌نظران و دلسوزان کشور، تورم و تعدد قوانین ناکارآمد و کم‌اثر علاوه بر اینکه خود اعتبار و مشروعیت قانون‌گرایی را زیر سؤال برده، سبب ایجاد دست‌اندازها، اختلافات و خلأ‌های جدی در مسیر پیشبرد توسعه در کشور شده و می‌تواند دولت را در ایران با تنگنا‌هایی مانند وجود نهاد‌های موازی، فقدان وجود انسجام و یکپارچگی در نظام اداری- اجرائی کشور، مجمع‌الجزایری شدن قدرت و ... روبه‌رو کند.

 

علاوه بر این طمع چشیدن بیشتر طعم شیرین قدرت در کنار احساس مسئولیت ناشی از روحیه ابرمردپنداری و هدایت جامعه به‌سوی انگاره‌های ذهنی مراجع قدرت، همواره سبب بروز اصطکاک‌ها و کشمکش‌ها و بحران‌آفرینی‌های فراوان در مسیر پیشبرد توسعه توسط دولت‌ها در ایران شده است. یکی از نتایج وضعی این مسئله، نبود زمینه سیاست‌ورزی برای حل مسائل و در نتیجه لاینحل‌شدن و عمیق‌ترشدن بحران‌ها و نارسایی‌ها به سبب توزیع نامتوازن و پراکنده قدرت‌های سیاسی، اجرائی، مالی و نظارتی در بین عناصر مختلف مؤثر بر توسعه کشور است که موجب شده که هیچ‌کس مسئولیت وضعیت کنونی را برعهده نگرفته و دیگری را مقصر بداند.

۴) عدم تعریف رابطه دولت با نظام، ملت، سرزمین
دولت‌ها در ایران به علل مختلف نتوانسته‌اند رابطه خود با سایر عناصر کشور، از جمله نظام، ملت و سرزمین را مشخص کنند. درباره رابطه دولت‌ها با نظام باید گفت: از یک‌سو به سبب پیچیدگی، درهم‌تنیدگی و ابهام قوانین در حوزه اختیارات و مسئولیت‌ها و نیز اختلاف‌نظر‌ها، رویکرد‌ها و نگرش‌های بعضا متفاوت نظام با دولت‌های مختلف در بسیاری از مسائل مهم (از جمله رابطه با جهان و...) از سوی دیگر، رابطه دولت‌ها با نظام در ۴۰ سال اخیر دستخوش فرازونشیب‌ها و تلاطم‌های زیادی بوده است. دولت‌ها همواره در راستای عمل به تکالیف و مسئولیت‌های قانونی خویش، خود را در چنبره ملاحظات و محدودیت‌ها گرفتار یافته و نظام نیز معمولا با تردید نسبت به تدبیر و کیاست دولت‌ها و حفاظت فعال آن‌ها از منافع ملی، دولت‌ها را مورد پایش و نظارت مستمر قرار داده است. درباره رابطه دولت‌ها با ملت نیز باید گفت: همان‌طورکه جامعه‌شناسان تأکید کرده‌اند؛ به سبب وجود زمینه‌های تاریخی در تقابل میان دولت و ملت در ایران، رهاشدگی و بی‌توجهی به ترمیم و اصلاح آن در دوران اخیر، گسل بی‌اعتمادی ملت به دولت و کاهش مشروعیت و مقبولیت آن به‌طور فزاینده‌ای در جامعه، به‌ویژه پس از تداوم و عمیق‌ترشدن مشکلات اقتصادی و برهم‌خوردن نظم اقتصادی جامعه، بیشتر شده و جامعه را نسبت به غالب اقدامات و برنامه‌های دولت‌ها برای توسعه کشور بدگمان و ناامید کرده است؛ از همین رو ملت تلاشی برای همراهی و مشارکت با دولت‌ها در پیشبرد توسعه در کشور نمی‌کند. تبلور این وضعیت در عرصه سیاسی را باید در قهر مردم با صندوق‌های رأی، در عرصه اجتماعی امتناع از مشارکت در عرصه‌های رسمی و نافرمانی‌های ریز و درشت مدنی غیرسازمان‌یافته و در عرصه اقتصادی نیز خروج سرمایه از کشور، مالیات‌گریزی و... دانست.

 

درخصوص رابطه دولت با سرزمین نیز باید گفت: به سبب درگیری دولت‌ها با روزمرگی‌ها و غفلت از نهادینه‌سازی بینش راهبردی به موضوعات به عنوان یکی از اصول قطعی حکمرانی شایسته، درک و شناخت سطحی از قابلیت‌ها و مزیت‌های سرزمینی و عدم بهره‌گیری کارآمد از فضای توسعه ملی در کنار اضمحلال تدریجی محیط زیست و فضای زیست انسانی سبب شده است تا سرزمینی که برای بسیاری از کشور‌ها به عنوان گنجینه‌ای از فرصت‌ها و بهشت سرمایه‌گذاری محسوب می‌شود، عملا درگیر فرسایشی فزاینده شده و بسیاری از فرصت‌های ناب و ممتاز آن از دست رفته یا در شرف نابودی قرار گیرد. در این راستا می‌توان اذعان کرد که توسل به مطالعات آمایش سرزمینی و تدوین و کاربست سندی جامع و کلان به عنوان نقشه راه توسعه بلندمدت ملی در نظام برنامه‌ریزی بخش‌محور و جزیره‌ای کشور، حلقه گمشده ارتقای کارایی و اثربخشی دولت‌ها در ایران به شمار می‌رود.

۵) فرسودگی بدنه نهاد دولت (به ویژه طبقه میانی مدیران و کارشناسان) و فقدان ایده و اندیشه کارا
ساختار دولت متشکل از تعدادی معاونت، وزارتخانه، سازمان، شرکت و... با نزدیک به حدود دو میلیون کارمند است که در لایه سطح اول (نهایتا سطح دوم) آن‌ها مدیران سیاسی قرار گرفته‌اند که در فرایند تعویض دولت‌ها معمولا جابه‌جا می‌شوند و سایر سطوح که نقش تصمیم‌سازی، کارشناسی و پیشبرد مستقیم امور را برعهده دارند، معمولا ثابت بوده و به سبب وجود قوانین اداری- استخدامی محدودکننده، دچار تغییر و تحول خاصی نمی‌شوند. با وجود نیرو‌های متخصص و زبده در لایه میانی بدنه دولت، اما واقعیت این است که سهم قابل توجهی از این بدنه به علل مختلفی همچون کم‌انگیزگی و نداشتن تخصص لازم، فاقد قابلیت‌ها و توانمندی لازم برای پیشبرد مطلوب‌تر امور بوده و بنابراین تعویض مدیران سیاسی در فرایند تعویض دولت‌ها نیز چندان به کارایی و اثرگذاری بدنه دولت در ایده‌پردازی، مسئله‌گشایی و روان‌سازی عمل دولت کمک شایسته‌ای نخواهد کرد.

جمع‌بندی و پیشنهاد
یکی از ام‌المسائل کشور در ۴۰ سال اخیر، نبود شفافیت میان ارکان کشور و اجتناب از بیان و بازگویی واقعیات کشور (بحران‌ها و چالش‌ها) و تحلیل ریشه‌های واقعی آن بوده که سبب شده زنگ خطر به صدا درآید. واقعیت آن است که کشور ما امروزه در غالب حوزه‌ها و قلمرو‌ها با چالش‌ها و بحران‌های قطعی و جدی مواجه بوده و به اصطلاح با «وضعیت آستانه‌ای بحران فراگیر» که شاکله کشور و بقای ایران را در معرض تهدید قرار می‌دهد، مواجه است. از همین رو باید نکات زیر را درخصوص واقعیت‌های مدیریت کشور مدنظر قرار داد:

باید پذیرفت وضعیت موجود برایند تمامی فرایند‌ها و ساختار‌های کشور در سه حوزه کلان مدیریت اجرائی، قانون‌گذاری و نظارت در ۴۰ سال اخیر بوده و تمامی این مصائب را نمی‌توان صرفا به پای دولت‌ها نوشت.

باید پذیرفت استراتژی تصمیم‌نگرفتن یا به آینده موکول‌کردن تصمیمات، یک استراتژی شکست‌خورده در به‌تعویق‌انداختن بحران‌ها بوده و فقط ما را بیشتر به وضعیت «هم‌آیندی بحران‌ها» ۱ رهنمون می‌کند. بنابراین باید برای حل مسائل و عبور از بحران‌ها و ترسیم آینده‌ای بهتر برای کشور، جسورانه، خردمندانه و با رویکرد حفظ و ارتقای منافع عمومی تصمیمات بزرگ گرفت.

باید پذیرفت برای ساختن ایرانی باعظمت و درخور ایرانیان باید در نظام حکمرانی، به گفتمان «کشورداری» گذار کرد و با تعریف و سرمشق قراردادن منفعت عمومی، مصالح کوتاه‌مدت هر یک از عناصر کشور را فدای منافع عمومی بلندمدت نکرد.

باید بپذیریم فساد بزرگ در مجموعه دولت، «ناکارایی و نامولدبودن دولت» در رهنمون‌سازی کشور به سوی توسعه است که این خود به دلیل تضعیف تدریجی طبقه مدیران میانی و کارشناسان دستگاه‌های دولتی بوده که نقش تصمیم‌سازی و تصمیم‌یاری مدیران فرادست و عالی را برعهده دارند و بهتر است با آدرس‌های غلطی، چون نقش آقازاده‌ها، تحریم‌ها و... خود و جامعه را گمراه نکنیم.

باید پذیرفت که در ۴۰ سال اخیر از خاصیت اکسیرگونه آموزش (از کودکستان و مدرسه گرفته تا دانشگاه) غفلت شده و برای حرکت به سوی توسعه ملی نیازمند تحولی اساسی در این حوزه هستیم تا به تعبیر پیامبر عظیم‌الشأن (ص) بتوانیم معادنی از طلا و نقره در میان مردمان داشته باشیم.

باید پذیرفت هنوز پس از ۴۰ سال، توسعه و پیشرفت دستور کار اصلی کشور نبوده که این مهم جز از رهگذر یکپارچگی و انسجام ملی، دلسوزی و فداکاری و تحقق اجماع و هم‌رأیی روی نقشه راه، خیزش و حرکت بر ریل توسعه ملی محقق نخواهد شد.

باید پذیرفت که جز از طریق آتش‌بس توپخانه‌های تخریب دولت‌ها و بسط همدلی و اعتماد میان همه ارکان کشور و اصلاح و بازپیرایی افکار و اتمسفر عمومی جامعه از طریق رسانه‌ها و تریبون‌ها، هیچ اقدام مؤثری در مسیر به‌کرد و ارتقای بهره‌وری دولت صورت نخواهد گرفت.

سخن آخر اینکه خروج ایران از بحران و گذار آن به سوی کشور‌های توسعه‌یافته جز از طریق دگرگونی در بسیاری از نگرش‌ها، رویکردها، ساختار‌ها و رویه‌های جاری از یک سو و احیا و تقویت «آیین کشورداری» مبتنی بر تعریف یک سیاست مستقل و پویای ملی، تنظیم روابط و برهم‌کنش‌های میان همه ارکان کشور (نظام، دولت، ملت و سرزمین)، مبناقراردادن منافع بلندمدت ملی در سرلوحه تمامی سازوکار‌های سیاست‌گذاری کشور و در نهایت مسئله‌گشایی و داشتن عزمی راسخ برای درهم‌شکستن بسیاری از بن‌بست‌ها و تابو‌های خودساخته ممکن نیست.